善；对于产品质量而言，改革使产品质量问题所造成的消费者伤害案件大幅减少。由此可见，深入研究各国目前正在进行的立法改革，借鉴其中有益的经验，不但可以使立法对社会主义市场经济的形成发挥更大的推进作用，而且可以使我们超越对立法问题的狭隘认识，使《立法法》真正反映时代的需要，成为一部夸世纪、具有前瞻性的立法法50.

　　立法程序改革主要表现在三个相互联系的方面：在政府与民众的关系上实现以社会权利制约国家立法权；在国家机关之间的关系上实现以权力制约权力；在立法权的行使上以明确的法律规定制约权力。主要做法包括增加政府官员的责任，设立专门的中央监督机构，加强对立法的监督51；加强立法机关之间的信息交流和反馈，掌握立法的数量、成本、效益和趋势52；加强法院对立法的司法审查，维护法制统一53；加强议会对行政立法的控制，平衡行政独立性与行政责任，既充分发挥又有效控制行政机关的立法裁量权54；增加政府决策的透明度与开放性，鼓励公众或利益集团参与立法过程55；权力下放，将立法权更多地交给与人们生活更接近的地方政府56；简化立法，减少立法的不确定性57；限制法律存在的时限，减少立法对公众生活的干预58；协调国内立法与国际条约的关系59；更好地向民众说明立法的必要性等。

　　在我国，随着法律手段的广泛运用和立法数量的逐步增多，立法过程中的各种问题也开始暴露。立法理论界与实务界普遍意识到的问题主要有：有些机关越权制定法规、规章；有些法规、规章同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突、不衔接的现象；有些法规、规章的质量不高，存在着不顾国家利益而为部门、地方争局部利益的倾向。基于这种认识，《立法法》主要从立法权限、立法程序、立法解释与立法监督等方面对立法体制本身的问题作了相应的规定。从理论上分析，《立法法》解决这些问题肯定可以促进立法效率的提高，促进社会主义市场经济的形成。然而，另一方面，必须看到，我国立法存在的问题绝不限于立法体制本身。即使是立法体制本身的问题，其解决的关键也不在立法体制之内。在立法的程序方面，《立法法》应该说未能解决缺少权威的立法规划与监督机关的问题60，未能解决缺少立法的社会参与问题61，未能解决人民法院对法律的适用问题62，未能解决地方立法的积极性与探索性问题63，未能充分发挥行政立法的作用64，未能引入立法的成本控制机制65，未能对立法技术问题给予足够的关注。可见，即使在立法体制本身，《立法法》也是一部视野非常有限的法律草案。

　　变法模式的目的在于以立法来促进资源的有效配置，形成市场调节机制，因此，各国立法改革的实体方面集中在实现立法的经济价值，提高立法的质量和社会效益。长期以来，各国大多习惯于传统的命令与服从式立法，以“一刀切”式的方式进行社会管理。这种立法方式的缺陷是比较僵化，过于具体，成本过高，执行不力。结果必然使立法的效益下降，甚至增加立法的社会成本，给社会、企业和个人造成负担。近年来，各国开始对传统的立法方式进行改革，拉近立法与市场的距离。主要措施包括明确政府与市场的界限，减少立法对市场的不当干预；采用诸如经济刺激、自愿协议、自我规制、信息披露、行政指导、协商等调控方式，弥补立法的缺陷66；改革传统的命令与服从式立法方式，增加市场主体的选择权和立法的灵活性，降低立法的社会成本67；对立法的社会成本与效益进行分析，增加立法的社会效益68；对立法的社会影响进行分解，保护社会弱者和中、小企业的利益69；对立法的政府成本（包括立法成本与执法成本）进行评估，保证政府资源的有效利用70；对立法实施的可行性进行研究，设计合理的制裁方式，降低执法成本，维护法律的权威71.

　　应该承认，与立法的民主价值相比，实现立法的经济价值需要付出非常艰巨的努力和相当的制度资源。在立法资源受到约束的情况下，要进行各种细致的经济分析和制度设计对于立法者而言确实是一项沉重的负担。正因为如此，不同国家在立法经济价值追求方面的动因与结果存在很大的差距。然而，要克服变法模式的固有缺陷，实现法治促进经济发展与社会进步的目标，就必须实现立法的科学与效率。实际上，立法的民主价值与经济价值是紧密不可分的两个方面。一个民主的立法体制是实现立法科学性的前提，而立法的科学性是民主的立法体制的最终追求目标。

　　在我国的经济理论研究和政府管理实践中，对于政府干预的科学性与效率问题的探究一刻也未曾缺少过。我国经济学家关于计划权利与计划义务的市场化主张实际上是以平等的经济关系取代企业与政府的命令与服从关系72，这种主张对于实现立法方式的转化具有重要的方法论意义73.我国环保立法从谁污染、谁治理，限期治理、限期达标到征收超标排污费，谁污染、谁付费，污染治理社会化、市场化的逐步发展，已经可以清晰地分辨出环保立法方式从命令服从式向经济诱因式的转化趋势。同样，我国鼓励外商投资立法的利益引导方式，我国国土及其他资源立法从单纯的（禁止）保护向开发保护的转变，我国资本市场与其他要素市场从非法到合法，国家对证券交易从限制、打击到支持、保护的转变，也同样体现了产权因素与经济因素在具体立法中的巨大作用。然而，不得不承认，我国在立法科学性方面的探索仍然停留在经济层面或部门管理层面上，实践中的各种制度创新并未能上升到一般立法理论与制度设计层面。在大量的立法研究和实际立法中，立法问题仍局限于立法体制本身，立法的效率问题甚至尚未引起立法理论和实际部门的足够关注74.这样，立法缺乏科学性，立法阻碍社会生活的发展，立法损害消费者权益，立法限制自由竞争与企业的创造性，立法固化行政权力，立法封锁市场，立法在现实中因成本太高而无法实施等问题在实践中大量存在也就不足为奇。反映在《立法法》中，则是对立法的实体价值令人吃惊的忽视和遗漏。

　　立法是科学，是社会资源与财富分配与再分配的重要手段，是推动社会、经济发展的重要杠杆。由于我国立法理论与实务对立法控制的认识长期停留在立法体制本身，未能从更宏观的层次将国家调控与市场的自发机制结合起来，使草拟中的《立法法》未能涉及立法与市场的关系这一根本性问题，充其量只能算是半部立法法，或者说只是一部国家机关立法权限划分法；至于立法体制本身，《立法法》对立法实现资源的有效配置这一实体价值未能予以应有的关注，对立法程序的民主与公开价值也存在一定的欠缺。这三个方面的问题加到一起，决定了《立法法》不但不可能解决中国立法领域当前所存在的深层问题与诸多矛盾，反倒有可能使未来的立法活动更加加重社会的负担与成本，使立法的问题更多、更难解决。回顾改革开放的历史可以发现，中国立法制度的形成是近20年改革经验的累积，而不是按照某种预定的方案规划的75.因此，在我们对立法问题有更深入的了解、认识与试验以前，最好不要以剧烈的制度变革来轻易改变20年积累的经验与制度76.从这个意义上归纳：《立法法》，宁肯慢些，但要好些！！！

　　注释

　　1 林毅夫，《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载刘守英等译，《财产权利与制度变迁――产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店1991年版。

　　2 可见如，Harold J. Berman， Law and Revolution： The Formation of the Western Legal Tradition， Chapter 2 （1983）； 道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯著，厉以平、蔡磊译，《西方世界的兴起》华夏出版社1989年版，第59页。

　　3 道格拉斯·诺思、罗伯特

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