为它存在着一些难以克服的理论困难。首先，全国和地方人大及其常委会和各委员会主要是一个利益代表和议事机构，因而不适合承担司法性质的工作。要如何解释法律并解决不同法律规范之间的冲突，是一门涉及许多法律专门知识和技巧的科学，因而世界各国的通例是由司法而不是立法机构承担这项工作。况且由于立法事务本身极为繁忙，议会代表通常也没有时间考虑具体的法律争议。与此相关的是，由于目前的人大选举不太强调代表们在法律方面的知识背景，因而人大代表的法律素质普遍不太高。即使在全国人大常委会最近设立的20名专职委员中，目前也只有一名法学专家。因此，由人大代表组成的委员会未必能够胜任这项工作；不仅如此，这种制度还容易造成下列不良局面，即少数法律专家委员对委员会的其他成员产生过分影响，利用自己的法律知识把个人主观意见强加给其他委员，从而和民主决策原则相抵触。

　　如果把法律解释工作授权给人大内部的专门工作机构（例如人大常委会的法工委，尽管决定在名义上仍由有关委员会作出），会进一步产生民主合法性问题。由于专门工作机构的工作人员一般不是选举产生的，他们不应该有权代替人大代表判决法律争议。由他们对法律争议作出实质性决定，也不符合建立委员会的本意。民主责任制（democratic accountability）的基本原则要求，人民及其代表必须清楚地知道有关决定是由哪些人作出的，才能通过民主选举的政治过程对其加以有效控制；只有有关委员会的代表亲自作出决定，才能保证委员会的决定对人民负责，而如上所述，专门委员会制度在理论和实践上都存在着一些尚未解决的根本问题。

　　最根本的是，法治不是“暴民正义”（mob justice），也不纯粹取决于投票结果。法律的解释是一种理性对话的过程，它要求一群具备专业素质的人座下来冷静地考虑法律规范的得失并解决它们之间的冲突。这类争议的性质、形式和数量都决定了它们必须由司法性质的机构加以解决，而把这类职能划归于立法部门注定是不自然、不协调、不合适的。

　　3. 独立的专门委员会

　　这表明另一种选择-在人大外部建立独立的专门委员会-至少在理论上更妥当。如果能够充分保证这个机构的司法素质，那么它应该能够完成宪法所赋予的使命。以往人们的注意力主要集中在宪法委员会或宪政法院，并进而产生了这类独立机构是否和中国的人大代表制度相抵触的问题。但这里所提及的专门委员会没有必要一定采取宪法委员会或宪政法院的形式。事实上，笔者建议专门委员会目前不要被授予审查人大立法的权力，从而避免了司法独立和人大至上两大原则之间的潜在冲突。

　　相比其它两种选择而言，这种选择的主要困难在于我们对它最不熟悉，因而在理论和实践上仍然需要相当长的探索。且如果它既不是法院的一部分，又不隶属于人大，那么就存在一个“归属”及其所隐含的宪法地位问题。然而，笔者认为这是一个比较次要的问题。既然它是一个司法性质的机构，那么把它和法院与检察院同样划归为“司法机关”也未尝不可。不论如何，这个机构和法院类似，是一个向人大负责的司法性质的专门机构，其中立性和独立性应该受到宪法保障。

　　综上所述，中国的制度选择其实是相当多的。在法院和专门委员会（人大内部或外部）之间，我们还可以进一步分配法律规范审查的管辖权。例如全国人大可以通过修宪决定授权法院审查规章和规章以下的规范性文件的合宪性与合法性，授权人大以外的专门委员会审查行政和地方性法规的合宪性与合法性，并仍旧授权人大常委会解释法律并决定其合宪性；也可以把除了法律以外的合宪性审查全部授权给专门委员会，甚至在将来适当的时候授权它决定法律的合宪性，等等。

　　这里牵涉到宪法和《行政诉讼法》以及《立法法》相协调的问题。如果要尽量保持和现行的法律制度相一致，一个折中的方案是继续保留全国人大常委会审查法律合宪性的权力，但扩大现行法院的审查范围，授权法院行政庭审查法律以下所有法律规范的合法性（但不包括合宪性），并建立独立的审查委员会，负责审查法律以下所有法律规范的合宪性。如果这样划分法律规范的审查权限，那么法律规范审查委员会也就成了名副其实的“宪法委员会”或“宪法审查委员会”。10 至此，除了全国人大及其常委会的立法之外，所有法律规范的合宪性与合法性都受到某种司法性质的审查之保障。

　　五、法律规范审查委员会

　　这一部分讨论法律规范审查委员会的结构、职能、产生方式、运行程序和判决风格。尽管笔者更支持第三种选择（向人大负责但独立于人大的专门委员会），这部分的讨论也可适用于第二种选择（人大内部的专门委员会）甚至第一种选择（如果在法院内部增设宪法诉讼庭）。不论该机构的归属如何，本文将它统称为“法律规范审查委员会”。11

　　1. 结构

　　笔者建议，在中央和各省、自治区与直辖市等级的政府内建立“法律规范审查委员会”。设在中央的最高法律规范审查委员会的级别和最高法院相同，设在各省、自治区与直辖市的高级法律规范审查委员会和高级法院相同。各级委员会由一名主任和普通成员组成，总人数不应超过15人。12 这个数字当然只是参考性的，但是总的原则是任何级别的委员会都必须是一个相当精简的机构，以避免“司法大众化”和官僚化的不良倾向。根据地方需要，各省、直辖市、自治区人大可以通过法规决定在市一级建立地方规范审查委员会。

　　2. 职能

　　法律规范审查委员会是司法性质的机关，并和其它司法机关一样对相应的人大机构负责。委员会有权审查已经生效或已经颁布但尚未生效的法规、规章以及规章以下规范性文件的合宪性与合法性。13 委员会对宪法、法律、法规以及其它法律规范的解释约束所有法院和政府机构。

　　委员会的受案范围取决于审查依据和审查对象。总的原则是，某一层级的委员会有义务保证本辖区的法律规范之统一，因而全权负责审查有关依据和对象都属于本辖区所制定的法律规范；对于审查对象属于本辖区的法律规范、审查依据却属于更高层级的法律规范之情形，该辖区的审查委员会具有初审管辖权，而和审查依据的制定机构同样级别的委员会具有最高上诉管辖权。惟一的例外是审查对象为地方性法规的情形。由于地方性法规是由地方人大或其常委会制定的，而当地的委员会须向相应的人大或其常委会负责，因而由同一级委员会审查当地法规的做法并不合适。这时，只有比法规制定机构的级别更高的委员会才有权审查法规。

　　因此，高级审查委员会全权负责审查本辖区内的法律规范是否符合本地制定的法规和规章，最高审查委员会则全权负责审查行政与地方性法规是否符合宪法与法律，以及国务院部门制定的规章是否符合宪法、法律和行政法规。如果在市一级也设立地方规范审查委员会，那么高级审查委员会也将审查市人大的地方性法规。对于地方性规章和规章以下的规范性文件是否符合宪法、法律和行政法规的审查，高级或地方审查委员会具有初审管辖权，最高审查委员会具有上诉管辖权。

　　3. 产生方式

　　最高审查委员会的主任由国家主席提名，其成员由国家主席根据委员会主任的建议提名。最高审查委员会的主任和成员都必须获得全国人大的任命，并对人大负责。高级审判委员会的主任由省长提名，其成员由省长根据委员会主任的建议提名。最高审查委员会的主任和成员都必须获得本省、直辖市或自治区人大的任命，并对本省、直辖市或自治区人大负责。

　　审查委员会的成员必须具备法律专业知识并符合宪法及法律规定的其它有关条件。具体资格由法律或地方性法规决定。委员会成员在行为良好期间任职，只有触犯刑法的成员才能受到

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