view）和非司法性质的审查，主要包括立法审查（legislative review）和行政审查（administrativereview，在中国一般被称为“行政复议”）。由于法律规范审查在法治国家一般是通过司法机构进行的，因而通常也作为广义上的“司法审查”。5

　　法治对于社会和经济发展的重要意义是众所周知的。法治的重要性之一是在于它为人的社会活动及其所引发的争端之解决提供了统一的规则，从而使人类能够在安全、稳定、可预测的生存环境中理性地计划自己的活动。然而，法律的统一性并不是从天上掉下来的馅饼，而是必须通过制度保障才能实现的目标。在法治不完善的国家里，不仅社会和政府行为经常和法律相抵触而得不到及时的纠正，而且法律规范本身也不统一。如果不能得到及时协调，法律规范之间的冲突必将损害法律体系的“理性”，6 并给人类活动带来不确定性和不可预测性。

　　法律规范的冲突是自然产生的。在民主国家，议会是最高立法主体；法律代表着公共利益。然而，由于现代工业社会产生了大量复杂的社会问题，因而要求大量的立法调控，使得立法机构应接不暇，并迫使现代立法实践向两个方面发展。第一，不堪重负的现代立法机构不得不把大量立法事务委托给负责实施有关立法项目的行政机构处理，行政机构所制定的规章或细则在数量上远远超过议会制定的法律。由于部门利益等因素的影响，行政机构可能以扭曲立法原意的方式制定规章，从而导致规章和立法或其它规章相冲突。第二，市场经济所产生的社会多元化和地区的不平衡发展使得传统的中央集权制度不能适应社会需要，中央政府因而不得不把部分立法权下放到地方政府，允许因地制宜满足地方需要。但地方保护主义将导致地方政府制定出损害全国利益或周边利益的规章，从而使地方规定和代表更高利益的国家立法相冲突。当然，不是所有的国家干预都是合理的；由于地方政府对地方问题更为熟悉，地方自治原则要求中央政府的干预必须限于必要范围内。7 然而，某些全国性质的事务确实要求中央的统一规定，况且地方问题的解决无论如何不能以损害国家法律的统一为代价。总之，地方规定和中央的法律或法规是否冲突、地方主义（localism）是否正当、中央政府是否超越了自己的权限-这些是任何国家都需要通过制度化途径解决的法律解释问题。

　　法律规范冲突必须获得公正的解决。法治的基本原则要求，任何人不得做自己案件的法官，因而解决法律冲突的机构必须保持客观中立。由于人都是理性自私的，审查法律规范的机构或官员不能对结果有任何利害关系或先入为主的成见。这表明负责审查的官员必须在人事、财务、职责履行的方式等方面独立于制定这些规范的机构。譬如由全国人大常委会的某个机构来审查人大立法和地方政府规章之间的冲突，就未必能保证客观公正，因为从属于全国人大的官员自然倾向于维护人大本身的立法规定；这样，即使全国立法不适当地干预了地方事务，这种审查制度也不能有效纠正错误。法治国家之所以通常把它们交给独立的法院或专门成立司法性质的机构来处理，正是因为法院或司法性质的机构和法律规定的争议没有直接关系，且一般能保障制度上的独立性和中立性。由于立法机构和行政机构都可能卷入法律规范的冲突，最简单也是最有效的办法就是由法院或特定的其它独立机构统一处理法律冲突问题。

　　三、　　中国现行法律规范审查机制中存在的问题

　　中国目前并没有解决法律冲突的有效制度。尽管1999年的修宪将“法治国家”写入宪法，中国目前离这个目标还有着相当大的差距。不仅违反宪法的规定和事例时有发生，而且缺乏一个有效的制度来解决不同法律规范之间的冲突，从而导致“立法打架”的普遍存在。由于缺乏必要的司法参与，《立法法》所设计的立法与行政审查机制并不能有效解决这个问题。如果修宪不能带来有效的制度创新，中国的法律规范将不能形成一个和谐统一的体系，也将难以满足WTO对法律规范的统一性和透明度要求。

　　1. 宪政法院的缺失

　　首先，中国不存在专门解决宪法争议的法院。在美国等其它一些普通法国家，具有一般管辖权的普通法院有权审查宪法和其它法律规范之间的冲突；在德国、法国和意大利等大陆法国家，专门法院（宪政法院）或其它司法性质的机构对于处理这类争议具有专门管辖权。中国的法院没有权力解决宪法和人大立法及其它法律规范的冲突。1982年宪法第62条规定，全国人大“监督宪法的实施”，“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第67条规定，全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”，“解释法律”，“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，并“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。因此，中国宪法将法律规范审查的权力主要赋予全国人大及其常委会，而不是司法机构。但由于种种原因，全国人大及其常委会几乎从未行使过这些宪法赋予的职权。

　　2. 现行司法审查的局限性

　　其次，中国法院没有权力解决抽象行政行为之间以及和更高法律规范之间的冲突。1990年的《行政诉讼法》把法院的审查范围限制在“具体行政行为”，因而法院无权审查任何类型的抽象行政行为的合法性。由于法规是法官在审判过程中必须适用的法律“依据”（第52条），因而显然不受制于司法审查；如果法院认为行政或地方性法规可能和法律相冲突，法院只能通过最高法院请求国务院作出解释。这种处理方法至少因为两个原因而显然不能令人满意：第一，如果这类争议数量很多，国务院有权解决这类冲突的部门必然应接不暇，解决不了普遍存在的立法打架现象；第二，更重要的是，由国务院解释自己制定的行政法规是否合法的做法违背了法治的基本原则，即当事人不得做自己案件的法官。

　　由于法官在审判过程中只需要“参照”部门或地方政府规章，（《行政诉讼法》第53条）因而如果法院认为规章违反了法律或法规，那么一般认为法官可以在个案中不适用规章。但基于以下原因，这种处理方式的效果并不理想：第一，“参照”这个词的含义相当模糊，在行政法学界也有争议，因而并不清楚它究竟是指法院必须参照、可以参照还是在认为其违法时不得参照，从而造成各地法院在处理规章合法性问题上不统一，甚至公然承认违法规章的法律约束力，损害国家法律体系的完整和统一。第二，即使法院拒绝适用违法或违宪的规章，法院判决的效力也只是限于诉讼当事人，因而没有参加诉讼但利益受到违法规章类似损害的公民无法获得救济，从而造成法律结果的不平等，而平等原则要求类似的情况应该获得类似的处理，公民的合法权益不应该完全取决于是否参与诉讼。对于规章以下的规范性文件的合法性，尽管行政诉讼法并没有明确规定处理办法，但一般认为它们在合法性问题上应该获得和规章同样的处理，因而存在着类似的局限性。

　　3. 立法与行政审查的局限性

　　1994年出台的《行政复议法》授权复议机构在具体行政行为的审查中连带审查相关的“规章以下的命令、决定”，从而部分解决了规范性文件的合法性审查问题。但这种解决方法还是很有限：第一，由于行政诉讼法授权公民直接向法院提起行政诉讼，因而并不是每一个涉及到规范性文件合法性的问题都一定会受到有关机构的处理；第二，更重要的是，复议机构一般是作出具体行政行为的机构的上级，因而经常也是有关规范性文件的制定者，而由复议机构解释自己制定的文件也同样违反了上述法治基本原则；第三，法规和规章本身的合法性或合宪性仍然不能在复议中受到任何审查。

　　最后，《立法法》根据现行宪法的框架设计了

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