次，确立了证券监管机构行使核准权的程序规则：证券监管机构的核准程序应当公开；证券监管机构应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内作出决定；不予核准或者审批的，应当作出说明。核准权是证券监督管理机构最重要的权力之一，在证券法颁布之前，宽泛无边的审批权是众矢之的，独立的发审委、公开的核准程序、核准的时限以及说明理由的义务，向被监管者、社会公众以及司法机关提供了一条有效监督监管者公正、公平行使核准权的制度化机制。[48]第三，确立监管的公开原则，增加证券监督管理机构工作的透明度。证券法规定：“国务院证券监督管理机构依法制定的规章、规则和监督管理工作制度应当公开。国务院证券监督管理机构依据调查结果，对证券违法行为作出的处罚决定，应当公开。”这条原则对证券监督管理机构提出了更高要求，以证券监管机构的股票发行核准权为例，它意味着，仅仅公开核准程序仍不够，核准的条件也应当是公开的。“阳光是最好的杀毒剂，”以公开为核心内容的信息披露原则构成了现代证券市场监管的基础，证券监管者更需以公开来达致程序上的正当性、体现监管的公平与公正。

　　证券法在设计监管体制时，有一个更市场化举措是：充分肯定了证券市场的自律性功能，体现了充分发挥市场自我调控功能的立法宗旨。证券法第八条规定：“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。”证券法第九章则对证券业协会的性质、组成、章程以及监管职责作出了具体规定。不过，证券市场的自律监管不仅包括证券业协会，根据证券市场发展的历史以及国际通行的证券市场管理原则，证券交易所在约束与管理证券市场方面，具有重要的、即便是国家证券监管机构都无法取代的作用。[49]证券法遵循了这一惯例，用专章规定了证券交易所的地位、章程、组织机构、任务以及对证券市场的监管职责，从法律上肯定了1990年以来试行的以证券交易所和证券经营机构组织――证券业协会为核心的证券市场自律性监管体系。[50]

　　除了政府的监管与证券交易所、行业协会的自律，证券法还确定了证券市场中介机构在证券发行与交易中的地位与责任。第十三条规定：“为证券发行出具有关文件的专业机构和人员，必须严格履行法定职责，保证其所出具文件的真实性、准确性和完整性。”第二十四条规定：“证券公司承销证券，应当对公开发行募集文件的真实性、准确性、完整性进行核查；发现含有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，不得进行销售活动，已经销售的，必须立即停止销售活动，并采取纠正措施。”从而确立起一个三层监管体系：代表政府的国务院证券监管机构、证券交易所与证券业协会的自律性监管以及包括注册会计师、律师等中介机构在内的社会监管体系。其中，中介机构对证券发行与交易活动所起的监督作用属于商法范畴，其所承担的“法定责任”也是私法责任，本文暂不讨论。

　　下文将从公法的角度对国务院证券监管机构以及证券交易所、证券业协会这两个自律监管组织作更细致的分析

　　五、国务院证券监督管理机构：证监会的性质与地位

　　如同中国的许多经济立法一样，证券法没有直接指定证券市场的监管部门，而仅笼统地规定了“国务院证券监督管理机构”。这种比较含混的规定，据说有两个原因：一是遵循经济立法规范主管部门的惯例，绝大部分只作原则性规定；二是因我国处于政治经济体制改革时期，具体部门名称或者具体职能可能经常变动，证券法作原则性规定更能适应时常变动的状况。[51]不过，产生的问题似乎也不少。

　　最主要的，证券法的执行机构指代不明，将影响实际的证券监督管理机构有效地适用证券法。根据国务院办公厅1998年8月发布的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称《中国证监会三定方案》），中国证监会是国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门，按照国务院授权履行行政管理职能。目前，专门从事证券监管的国务院部门别无二家，基于此，中国证监会似应是《证券法》所指的国务院证券监督管理机构。不过，《中国证监会三定方案》先于证券法颁布，不可能明确指定中国证监会就是证券法上的国务院证券监督管理机构。根据其对中国证监会的定性，中国证监会的职权主要来源于国务院的授权，而非证券法，因此，中国证监会是否就是证券法的执法机构，证券法上的国务院证券监督管理机构是否就独指证监会一家，就存在疑问了。对照证券法规定国务院证券监督管理机构职责权限与《中国证监会三定方案》对中国证监会的授权，《中国证监会三定方案》授予中国证监会的职权要远远大于国务院证券监督管理机构的职权，但是，前者并不能完全包容后者，而是相互交叉。一个明显的例子是：证券法规定，依法对资信评估机构进行监管是国务院证券监督管理机构的职责之一（证券法第167条第三款），而《中国证监会三定方案》中有关中国证监会的职能配置里，却无相应的规定。

　　证券法上的国务院证券监督管理机构到底是指国务院的一个机构，还是复指多个机构？或者国务院能否有权将证券监督管理权授予更多的机构？[52]如果是多个机构，似乎有悖于“集中统一监管”的立法原则，而且使得中国证监会能否理所当然地行使证券法规定的国务院证券监督管理机构的所有职权，也出现了问题。[53]

　　其次，由于证券法没有给予中国证监会一个法定的地位，使得中国证监会在公法法理上处于一个相当尴尬的地位。《中国证监会三定方案》规定中国证监会属于国务院直属事业单位，根据国务院1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定：“事业单位指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此，事业单位区别于行政机构的主要地方在于其目的为提供社会服务，而非行使行政管理职能。事业单位行使行政管理职能只能来自于授权。在公法上，有关授权组织的概念通常被表述为法律、法规授权组织，然而，中国证监会是否属于法律、法规授权组织呢？如上文所说，中国证监会的职权主要来源于《中国证监会三定方案》，不过，根据《立法法》规定，行政法规由国务院制定，由总理签署国务院令公布（《立法法》第五十六条、第六十一条），《中国证监会三定方案》不能算是行政法规，也不能因此使中国证监会成为法律、法规授权组织。

　　同时，《中国证监会三定方案》本身的效力，也值得考证。以中国证监会的规章制定权为例。《中国证监会三定方案》确定中国证监会的首要职责就是：“研究和拟定证券期货市场方针政策、发展规划；起草证券期货市场的有关法律、法规，制定证券期货市场的规章。”国务院直属事业单位是否可以因授权而具有规章制定权呢？宪法第九十条第二款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”即国务院各部委才具有规章制定权。《立法法》将宪法的这一规定扩大解释为：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”[54]但是，仍未将国务院的直属事业单位包括在内。因此，《中国证监会三定方案》的这一规定与《立法法》甚至与宪法相抵触。

　　还有一个其他途径来确定中国证监会的性质-国务院1993年颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》第五条确立了中国证监会的地位：“国务院证券委员会（以下简称‘证券委’）是全国证券市场的主

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