章，制定证券市场发展规划和提出计划建议；指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与证券市场有关的各项工作；归口管理证监会。”证监会则由有证券专业知识和实践经验的专家组成，按事业单位管理，主要职责为：“根据证券委的授权，拟订有关证券市场管理的规则；对证券经营机构从事证券业务，特别是股票自营业务进行监管；依法对有价证券的发行和交易以及对向社会公开发行股票的公司实施监管；对境内企业向境外发行股票实施监管；会同有关部门进行证券统计，研究分析证券市场形势并及时向证券委报告工作，提出建议。” [24]代表国务院对证券市场实施统一管理的证券委及证监会的成立，初步实现了证券市场监管权力由地方政府向中央政府集中。尽管在中央层面上，对证券市场的监管权仍分散由国务院各相关部门掌握：

　　1.国务院证券委员会负责制定证券市场监管、发展的重大方针、政策，其中包括每个年度股票发行额度的决定；

　　2.中国证监会依照《公司法》、《股票发行与交易暂行条例》以及国务院文件的规定，会同各个部门对股份有限公司的股票发行、上市交易进行监督管理；同时对各类证券中介机构的中介活动，以及投资者的投资行为进行监管；

　　3.国家计划委员会根据国务院证券委员会的计划和建议进行综合平衡，编制证券计划；

　　4.中国人民银行负责审批和归口管理证券经营机构；

　　5.财政部归口管理注册会计师和会计师事务所，其从事证券业务的资格由中国证监会审定；

　　6.国家体改委负责股份制试点工作；

　　7.司法部与中国证监会共同负责审批从事证券业务的律师和律师事务所的资格；

　　8.交易所在人事方面的管理以地方人民政府为主，业务方面的监管以中国证监会为主。[25]

　　这种监管权力的横向分散，对中央政府而言，目的在于确立一个“各司其职、各负其责、协调配合的证券市场监督管理体系”；[26]这实际上是一种信号：通过这一各司其职的监管体制，中央政府强化了对证券市场的管制。从规范证券市场的立法建构过程来看，专门规范股票市场的行政法规与行政规章出台正是在1992年这一监管体制建立之后。这些行政法规与行政规章，除证券委或证监会独立起草的行政规章之外，多为证券委、证监会与相关部门联合起草。[27]这些行政法规与行政规章为建设一个公平、公正、公开的证券市场提供了最低程度的制度性框架。

　　当然，政府通过立法来规范证券市场发展的过程并非一蹴而就。在此阶段，政府对证券市场仍拥有不容质疑的管制权，证券市场的规模、市场发展的进度、甚至参与证券市场的主体资格都是在政府严格控制之中：“证券的发行必须按上述程序和职责分工，在国家下达的规模内，经过严格财务审核，信用评级，按照产业政策的要求从严掌握。”值得注意的是，这种几乎不受限制的管制权几乎完全依靠政府对市场需要的理性判断：由政府根据市场经济体制改革需求，来培育和调控证券市场。

　　1993年国务院发布了《股票发行与交易管理暂行条例》，这是中国第一部规范股票市场的综合性行政法规，内容涉及股票的发行与交易、上市公司的收购及信息披露、股票的保管、清算与过户。证券委和证监会对股票发行与交易拥有的、近乎于毫无羁束的审批权和监管权也来源于此。该条例在规定设立股份有限公司申请公开发行股票、股份有限公司增资申请公开发行股票、定向募集公司申请公开发行股票、股份有限公司申请其股票在证券交易所交易时，除确立了数项法定条件之外，均向证券委作出明确授权：“证券委规定的其他条件。”也就是说，从法理上来讲，证券委在审批上述事项时，在法定条件之外，可以规定其认为适宜的任何条件，审批上的自由裁量权几乎同于无限。从实际情况来看，证券委和证监会对股份有限公司股票发行的政策，在这六年里，可谓波荡起伏：1995年鼓励现代企业试点上市；1996年实行“总量控制、限报家数”；1997年重点支持关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头兵地位的国有大中型企业[28]；1998年，进一步支持国有大中型企业上市。[29]

　　此外，在股份有限公司申请公开发行股票问题上，该法规同时授予地方政府非常大的自由裁量权：“在国家下达的发行规模内，地方政府对地方企业的发行申请进行审批，中央企业主管部门在与申请人所在地地方政府协商后对中央企业的发行申请进行审批；地方政府、中央企业主管部门应当自收到发行申请之日起三十个工作日内作出审批决定，并抄报证券委。”可以说，这一款的规定，也只有时限的形式规定，对审批权的内容却无实质性限制。

　　总的说来，这一时期，政府，尤其是中央政府，通过国有资产管理体制、现代企业制度、金融监管体制、市场经济法律制度、行政体制以及政府职能方面的改革，在股份制企业试点和证券市场的建设方面，起到了积极的引导作用。然而，处于转轨时期的政府，在很大程度上仍然依靠指示和指令来计划和建立秩序的计划经济管理方式，[30]对证券市场过分注意微观的细节管理，“政策制定者和计划决策者过于关心他们所关注经济的成果，而忽略了经济活动的过程。（但是）在这个充满风险和不确定性因素的世界上，按照计划者的指令而产生良好的效果时根本不可能的。” [31]

　　可以比较一下美国证券市场监管的目标：保护投资人、增强市场的有效性，促使上市公司完善内部组织结构、改善证券市场的竟争环境。[32]监管者实施监管的主要方式并不在于判断证券的优劣，而是尽可能地平衡证券市场信息不对称的状况，使信息变得透明、充分和公开。[33]中国的证券市场一度被认为需要政府的支持与培育（区别于市场的维护者），因处于发展初期而亟需建立一个合理的规则体系，一个良好的市场经济环境，以便促成一个高质量的资本市场产生。[34]不过，支持与培育不等于监管者可以根据自己的理性来建构并运行一个市场，以自己的判断来替代市场主体做出选择。股票发行的额度及其分配，上市公司的审查与选定，股票的发行与定价方式，上市公司管理层的任免，上市公司的分配方案等等，都由政府按照自己的认识来确定，撇开可能产生“一手遮天”的腐败不谈，仅从市场的自然反应即可见其弊端：政府认识上的局限性很容易形成操作上的瓶颈，徒然增加市场的不确定性和额外风险，伤害市场参与者的信心，股票市场上出现大的行情波动，都可能被认为是政府行为的结果。[35]

　　或许上述讨论已经稍稍偏离了法律的角度，而有待更为细致地经济分析来论证。让我们回到原来的视野中，法理可能会忽略权力运行的结果，却无法回避权力的正当性问题。就规则的程序正当性而言，如果证券委与证监会包括掌握上市额度的地方政府，拥有和行使上述审批权和管制权，其审批和管制的标准、条件和程序公开，并接受司法的审查和监督，那么至少可以获得更多的正当性。从1992年至1998年，证券委与证监会尽管公开了一些行使审批权或监管权的原则，诸如在股票发行审核方面以鼓励企业上市或扶持国有企业为原则，审批的具体标准却并不透明，地方政府推荐上市的标准和程序则更不透明。[36]而整个公法体系对行政审批行为也缺乏像《行政处罚法》这样的总体规范。此间，未被批准上市、利益攸关的公司，竟无一家提起行政诉讼，而早在1992年证券委和证监会成立之时，行政诉讼制度已施行了三年。究其原因，并非政府的行政管制不存在滥用权力的现象，[37]而是这一阶段证券管制的行政立法，未给司法审查留下必要的空间：政府这种无限的自由裁量权来自于作为司法审查法律依据的行政法规。因此，无论是作为想进入股票市场的公司，还是作为股票市场的投资者，基本上都处于一个被动

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