接受政策和管制的地位，缺乏监督监管者的有效法定途径，不能有效扼制监管者对权力的滥用，出现了问题，只能寻求制度外途径，最终影响了社会稳定。

　　再来看看管制规范的执行效果。当中央政府对证券市场的管制过于严格，或者具有明显偏向性（比如偏向于扶持国有大中型企业）时，可能会诱发市场、甚至地方政府不断突破中央政府由行政立法建构起来的证券管制重围。曾经兴盛一时的自发地方股票市场便是例子。1993成都红庙子股票自发交易市场的形成，是其中典型代表。当时，根据国家体改委颁布的《股份有限公司规范意见》第三十条规定，“本公司内部职工持有的股权证要严格限定在本公司内部，不得向公司以外的任何人发行和转让”，只有持有与股票登记姓名相一致的身份证原件，才能行使股东权利。上海和深圳股票交易市场的活跃激发了成都市民的投资获利心理，公司股票的私下交易逐渐形成规模，身份证复印件被作为股票合法转让的凭据，在国家法律制度的保护之外，股票的交易者之间、股票的持有者与公司达成了相互尊重产权的默契。市场上自生自发的秩序超越了中央政府建构的秩序。在将此事件作为案例研究的一篇论文中，作者总结道：“成都自发股票交易市场的形成证明，即使在中国这样改革前高度集权的计划经济国家，只要政府放松管制，个人和自愿团体仍然可能通过自愿行动实施产权保护，提供新的制度安排，实现市场制度的创新。[38]

　　无论问题是否真如中央政府所担心的那样，股票的自发交易会破坏宏观金融秩序，影响国有企业的“规范化改造”，[39]成都股票自发交易市场至少说明了中央政府将股票交易限制于沪深两地、并且严格管制上市额度，造成当时异地上市和异地参与上市股票交易相当困难，市民的驱利心理以及地方政府发展地方经济的需求，促成了地方政府与市民无形中的合谋突破了中央政府的规则。当全国许多地方都突破了中央政府所制定的规则，中央政府固然可以通过一次次加强管理或是整顿清理来消除影响，[40]但是，中央立法和推行管制的权威同时受到了极大的侵蚀。

　　与此而来的立法技术层面的教训是，政府制定规则时不可能为所欲为，“徒法不足以自行”不仅指法律之后应有国家的权威为后盾，还指法律应当与其运行的环境相适应。严格的规则必需考虑执行规则的成本：“在能够惩罚违规者之前，必须先能够监察违规行为――当众多的人相互交往，且有许多人积极努力，并可动用可观资源来伪装和掩饰其真实行为时……监察违规行为绝非易事。”[41]也就是说，如果市场上出现为数众多的突破规则的现象，那么立法者考虑就不能仅仅是加大惩处的问题，还应当考虑规则本身的问题，诸如规则所规定的管制程度是否过严，管制方式是否适宜等等。

　　1998年以前，政府主导下的证券市场发展，一直处于“无法有天”的状态，优点与缺点有目共睹。[42]政府制定的政策与行政立法，在为证券市场提供规则框架、规范证券市场健康发展的同时，也授予了自己近乎于无限的权力，尽管十几年的发展过程中，政府在不断自我调适管制的体制和方式。然而，最有效的监管绝非自己做自己的法官，而是来自监管者外部的监督。1998年之前的公法框架，[43]除了行政处罚法可以从一定程度上约束管制者的处罚权外，几乎无法羁束宽泛无边的审批权-――即便是赋予司法机关司法审查权的行政诉讼法，也需要依据规范行政权行使的具体法律和行政法规，如上文所言，当行政法规赋予行政机关无限审批权之时，司法审查也就失去了真正有效的标准。

　　证券市场需要更高级别的立法，不但规范证券市场，也规范监管者自身。

　　四、1998年证券法与专业证券监管体制的确立

　　1998年颁布的《中华人民共和国证券法》是一个里程碑。中国证券监管体制第一次由法律确定。当然，在证券法颁布之前，中央政府进一步理顺证券监管体制的工作就已经开始。1997年8月，国务院决定，将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管；在上海和深圳两市设立中国证监会证券监管专员办公室；1997年11月，全国金融工作会议决定对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年4月，将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位。1998年9月，国务院办公厅印发了《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，进一步明确中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门，详细地规定了中国证监会的职能与机构设置。这些都为证券法出台之后，尽快地适应证券法对证券监管体制的立法改造奠定了基础。

　　让我们来具体研究一下证券法所确立的证券监管体制。在专家眼里，证券法是“新中国建国以来第一部按照国际上通行做法，由国家最高立法机构组织起草而不是主要由政府一个部门组织起草的经济法律。”[44]有这样一个背景，证券法对原有监管体制的突破非同一般。该法第七条确定的证券监管体制为：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职能。”国务院证券监管机构的职责权限有：（一）依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批或者核准权；（二）依法对证券的发行、交易、登记、托管、结算，进行监督管理；（三）依法对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理机构、证券投资咨询机构、资信评估机构以及从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构的证券业务活动，进行监督管理；（四）依法制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则，并监督实施；（五）依法监督检查证券发行和交易的信息公开情况；（六）依法对证券业协会的活动进行指导和监督；（七）依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处；（八）法律、行政法规规定的其他职责。

　　这是一个对证券市场实行统一监督管理的监管体制。[45]与原有的、在中央层面上监管权力分散的体制显然有别。证券委、体改委、财政部、计委及央行分别行使的证券业监管权统一到国务院的一个专业机构身上，[46]将有助于改变重审批、轻监管、监管责权利不明的状况，可以避免各个机构出台的规则相互冲突，保持证券市场法制的统一。第七条第二款规定的地方证券监管机构是直属中央证券监督管理机构的派出机构而非隶属于地方政府。中央政府与地方政府之间因监管分权滋生的地方分割、条块分割的局面，有望从一定程度上得到改观。[47]

　　还有一个同等重要的规定是，在促进证券市场发展、维护投资人利益之时，证券法对证券监管机构的定位是市场化的“监管”机构，而非极具“计划经济管理”色彩的、证券市场的“主管机构”（1993年《股票发行与交易管理条例》以及1993年的《证券法》草案）。这是一个更为“中立”的角色，主要作用在于作为市场的维护者，查处市场的违法行为，“保障其合法运行”，而非作为市场的主宰者，左右证券市场的指数、决定市场的规模与容量、根据自己的理性（甚至喜好）自由挑选上市公司、确定股票发行价格的计算方式等。

　　为此，证券法作出了一系列促进证券监督机构合理行使监管权的制度。这些制度比现行的行业监管立法更追求公开、公正与公平。首先，设立专业性更高、地位更超脱的发行审核委员会，依法审核股票发行申请。证券法第十四条规定：“发行审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。”其

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