限大小不一，但在教育基本政策上（如教育机会均等、重视基础教育等），各国倾向由中央制定，必要时透过法院的判决（如美国联邦政府坚持黑白学生必须混读的政策）逼使地方政府就范。此外，各国也倾向由中央订定各级教育的最低标准（如修业年限等规定），以确保教育的品质。



第三，地方分权之国家，往往面临地方能力有限，对某些教育事业力所不及的问题。例如：成人教育、特殊教育均需集合数地之力量，才能募集充足经费与达到一定效率。对于这些地方不能举办之事业，中央教育机关即行介入。例如：美国联邦教育部拨用专款补助各地特殊教育，英国教育科学部在成人教育上扮演重要角色，德国教育科学部负责跨区域的研究计划等，都弥补了地方能力的不足，同时也提升了其在教育行政上的地位。



第四，传统上中央集权之国家，近年来也逐渐将部分权限放给地方。例如：我国在一九八五年公布的“中共中央关于教育体制改革的决定”中，将基础教育管理权归给地方，除大方针由中央规划外，其余如学校管理与检查权力都交给地方。



我国教育行政组织在集权与分权的设计方面，是在建国以来几十年的教育管理实践中，经过数个行政法规和有关规定而确立的。建国初期，在宪法中关于行政领导体制条款的约束下，我国教育行政组织的管理实行中央统一领导，1958年随着中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》等教育行政法规，加强了地方行政组织的权力；1963年又颁发了《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定（试行草案）》，对教育的领导管理又侧重于集权；此后，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，实行坚决的分权方式，中央给地方放权，地方也逐级放权，直到放权到乡镇和学校。1992年的《中国教育改革和发展纲要》也以法律文件的方式，强化了这一体制改革。于是，尽管我国还没有专门制定的教育行政组织法规，但却通过分散的法规文件的规定，形成了今天的“中央统一领导与地方分级管理相结合的教育组织管理制度”。几十年的实践经验表明：这一制度较为适合我国教育发展状况和社会政治经济条件。因此，这一制度的法律制度化就很有必要了。但是这一制度的完善，还必须明确各级教育行政机构的权限责任，并保证贯彻和实施，毫无疑问，教育法必须承担这一义务，具体规定各级教育行政组织的管理权限，保证制度的完整有效。为此，在我国1995年新颁布的“中华人民共和国教育法”中，已对此作了相应的明确规定。那就是，“国务院和地方各级人民政府应根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作”；“中等及中等以下教育在国务院领导下。由地方人民政府管理”；“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”；“国务院教育行政部门主管全国教育工作、统筹规划、协调管理全国教育事业”；“县级以上地方各级人民政府教育行政主管部门主管本行政区内的教育工作”等等。所有这些部充分说明，中央只要做好教育的立法、统筹、协调及执行工作，其余的就留给各级地方教育行政主管部门去操心即可；这样，不但有利于国务院教育行政主管部门做好其重大决策工作，而且也可使各地方教育行政更为生动活泼，教育行政的全面调控自然会得到不断提高。



就国外的这一制度建设来看，法国通过的《帝国大学令》奠定了整个法国的教育制度基础，同时也充分确立了典型的中央集权教育行政组织管理体制，并为各学区的管理权限作了明确具体的规定。美国则通过各联邦州的教育立法及联邦教育法，奠定了教育行政组织管理的地方分权体制。美国有关教育法和联邦教育法规定了联邦教育部和州教委教育局的权限，构成了职责分明、权限各异的美国教育行政组织的权责体系。



4．教育行政组织的独立性

就教育行政与普通行政的关系形态而言，可分为综合制、独立制、及半独立制三大类。综合制指教育行政隶属于普通行政之内，独立制则指教育行政独立于普通行政之外；至于半独立性则介于二者之间，虽有某部分独立，但某部分仍受到普通行政之拘束。同一国之内，各级政府教育行政之独立性亦不尽一致；可能某一级政府采取综合制，而另一级政府则采取独立制或半独立制，美国即属于这方面的典型。美国的州教育行政组织采取半独立制，而地方教育行政组织则采取独立制。美国的州教育董事会虽独立于州政府机关之外，但其经费预算及部分州教育董事仍由州政府控制或指派，故属于半独立制。美国地方（学区）的教育董事会享有组织、人事及经费的自主权，故属于独立制。颇有意思的是，联邦教育行政组织则属于政府组成机构，故采取的是综合制。 在我国，教育部为国务院职能部门，其下的省、市、县教委（教育局）也是地方政府的一部分。此外如教育人事与教育经费也一并在普通行政之运作中考虑，并未独立分开执行。因此，我国各级教育行政组织均采取综合制。



综合制与独立制的不同设计，自有其利弊得失，但很难论断何者较优。 综合制的优点是：（1）教育行政为普通行政之一部分、在国家教育政策之执行，与事权统一方面较佳。（2）教育与其他部门同属于普通行政，彼此较能互相配合与相辅相成。国家在维持一定教育经费上，较能通盘规划，而使教育公平性不致因筹款不足而受损。相应地，综合制的缺点是：（1）教育行政体系不独立，易使普通行政干涉其业务之执行。如果地方派系林立，则教育常为政治所污染。（2）教育人事与普通行政人事合一，有时为制度所限（如无公务员资格就不能担任正式之教育行政人员），未能聘请专业性较强之人士参与，故在教育改革之步伐上趋于保守。



独立制的优点是：（1）教育行政体系独立运作，可依各地教育之需求迅速行动，无需透过普通行政体系之认可，改革脚步较快。（2）教育行政体系独立运作，使行政干预力量减少。在人事上，也较能根据需求招徕专业人士，尽速解决教育问题。独立制亦有其缺点：（1）普通行政与教育行政分离，易造成各自为政，彼此排斥的现象。教育事业牵涉其他部门甚深，若缺乏沟通，彼此各行其是，则易引起纠纷。（2）普通行政与教育行政分离，在资源利用上较不经济。不但要多设机关，且彼此任务时有重叠，均使资源有所浪费。



5．教育行政组织的领导体制

教育行政组织的领导体制可分为两类，一为首长制，一为委员会制。机关的最高决策者只有一位时，称为首长制；机关的最高决策者如为一群人，则为委员会制。各国教育行政组织的领导体制可能不一致，即使是同一国不同层级的教育行政组织的领导体制类型亦会有所差异。同一级的教育行政机关，也可能兼而采纳两种类型。如美国各州教育行政机关，均采用委员会制，设教育董事会（或委员会）主其事，但也都设有教育厅局（或事务局）做为执行单位。在教育厅局中则采取首长制。但从总体上来看，美国州一级教育行政机构仍属于委员会制。美国地方一级教育行政机构（学区）亦采取委员会制。而联邦教育行政机构则采取首长制。



我国实行的行政首长负责制，则是一种新型的领导体制。它兼具委员会制的民主决策、分工合作、互相监督等优点和首长制的事权集中、指挥统一、行动迅速、易守机密等优势，并避免了二者的缺点，从而成为一种行之有效的行政领导体制。它有三个优势：（1）民主决策；（2）责任明确；（3）分工合作。[2]



6．教育行政组织层级的隶属关系

一国的各级教育行政机关，就相互隶属关系而言，可分为有指挥监督关系（有隶属关系）及无指挥监督关系（无隶属关系）两大类。一般而言，联邦制国家的联邦教育行政机关对地方并无（或少有）监督指挥权，地方享有自治权；但地方各级教育行政机关之间则有指导监督关系。如美国联邦教

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