变化，但仍有不少突出问题，直接阻碍着改革的深入和经济的发展。有关统计表明，现在省级政府部门实际承担的审批事项多达 2000余项，企业登记注册前审批事项仍然超过300项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不成一件事，一些部门还暗箱操作，成了花钱的“无底洞”，人为的障碍依然太多。


因此，行政审批制度改革是我国加入 WTO，建立统一、公平、规范、有序的市场体系的需要，也是打破计划经济条件下全能政府模式，减少政府权力寻租机会的需要。改革行政审批制度，就是要减少行政审批，变审批为备案；改革行政审批制度，就是政府从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。传统体制下，政府部门习惯于行政干预、暗箱操作，现在不得不放弃某些权力，清理并公开行政审批依据，减少行政审批许可事项，改革审批方式，这是一个“自我革命”的过程，但这个痛苦的过程必须经历，只有脱胎换骨，才能焕发生机。


    但是，目前审批制度改革尚处于探索阶段，应结合各地实际，逐步进行，而不可一哄而上，全面取消所有的审批项目。然而，从审批行政到备案行政的制度变革，却是一个正确的宏观思路和发展趋向，应该坚持推进。
四 反腐：从遏制到标本兼治

作为当今世界各国都无法回避的一大社会毒瘤，腐败被定义为“滥用公共的权力以谋取私人的利益” [10] （ p4 ）它肆意侵吞公众利益，极大地败坏社会风气，造成道德沦丧和社会动荡。因此，江泽民同志在“十五”大报告中指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，“在党内绝不允许腐败分子有藏身之地。”

在过去的一年里，党和政府进一步加大了反腐倡廉的力度。最高人民检察院检察长韩杼滨在今年的工作报告中指出， 2000 年的反腐行动尤其是一些大案的查处，有力地震慑了犯罪。各级检察机关去年共立案侦察贪污贿赂、渎职犯罪案件四万五千余件，查处省部级以上干部七人，厅局级干部一百八十四人。

通过这些大案的曝光和处理，震慑了一部分图谋犯罪的腐败分子，腐败案件在金融、建筑和政府采购领域已呈下降势头。然而，这仍然仅仅侧重于对腐败的事后治理和遏制，治标而不治本。事实上， 2000 年反腐行动的真正意义在于：它使各级政府纷纷加强了对自身的治理、整顿和改革，中国政府的反腐策略正逐步转变到标本兼治的轨道上来。这是一年来反腐理念的最大转变，也是一年来反腐斗争的最大收获。

中国政府领导人在本次人大会上表示，将从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节入手，着力改革行政审批制度、财政管理制度和干部制度。根据政府经济学相关原理，市场经济中腐败行为的高发区包括“一是政府定价，对价格实行行政管制。二是政府的特许权。三是政府的关税和进口配额。四是政府订货。” [11] （ p357-358 ）因此，政府决定从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节，着力改革行政审批制度、财政管理制度和干部人事制度，实为釜底抽薪的正确举措。

在本次人大会上，李鹏指出，要通过立法和监督，从源头上遏制腐败，既要治标，更要治本，标本兼治，使廉政建设法制化。尉健行强调，各级党委和政府要以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，坚持标本兼治，进一步加大从源头上预防和治理腐败的力度，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。不难发现，从认真实践“三个代表”重要思想的要求，到加大查办大案要案力度；从继续纠正部门和行业不正之风，到改革体制预防和治理腐败；从推进民主政治建设，到实施党风廉政建设责任制，都昭示着一个事实：我国反腐败斗争的力度正在加大，开始注重构建配套的制度平台，力图从源头上预防和治理腐败。正如中纪委常务副书记曹庆泽所说，目前，我国的反腐败斗争正在走向从侧重治标到标本兼治、逐步加大治本力度的轨道上来。 [12]

根据中央的提法， “反腐败标本兼治，就是三句话，即教育是基础，制度是保证，监督是关键。” [13] 依笔者的理解，应重点作好三个方面工作。首先，重塑社会主义官德。既要对政府官员加强邓小平理论和“三个代表”重要思想的世界观教育，提高其政治素质，又要加强行政道德和行政伦理教育，增强其拒腐防变的免疫力。其次，全面实施制度创新，从源头上预防腐败。比如，要尽快改变行政审批过多的局面。在这方面，一些省市已经做了较好的尝试，如北京、广东、辽宁、山西等地，把行政审批项目该取消的取消，该下放的下放，该备案的备案，确实需要审批的项目，要尽可能多的进入市场机制，实行公开、公正、公平的原则。最后，建立监督制约机制，增加施政透明度，堵塞产生腐败的漏洞。

五、治国：从法治到法德并举

    自中共“十五”大上江泽民总书记提出“依法治国，建设社会主义法治国家”以来，法治取代人治开始成为中国政府的治道主范式。所谓“人治”，亦即产生于小农经济基础之上，由最高掌权者的个人偏好决定国家走势、管理国家社会的治国之道。 相对于人治而言，“法治”则是产生于近代市场契约经济基础之上，以法律而非个人作为国家最高权威的治国之道。然而，徒法不足以自行。 法治只是政府治道可选范式中的一种，其作用仍然是有限的：（ 1）法律在总体上只能涉及人的外部行为，无法涉及人的内心世界；（2）法律只能调整人的部分行为，而非全部行为；（3）法律的评价标准是按介于君子和小人之间的大众设定的，它并不能强迫多数人去达到少数先进人物所能达到的圣贤境界。

    从发生学的意义上讲，法治的源头和基础是德治，人类绝大多数法律规范都是从风俗习惯、道德规范中提炼出来的，良好的法律源自良好的美德。 早在2000多年前，亚里士多德就指出：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[14]（p199）可见，法治不仅指法律获得普遍的服从，而且法律本身应是良法而不是恶法。质言之，法治本身就有一个价值判断和内心体验的问题。 法治的奏效说到底还是根源于人们的内心体认。法律不被信仰，那就徒具法治的外壳而缺乏精神的实质。

    正是基于这种考虑，在 2001年年初召开的全国宣传部长会议上，江泽民明确提出“以德治国”的重要思想，并把“以德治国”作为一项重要的治国方略加以强调。他指出，“要坚持不懈地加强法制建设，依法治国；同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。”[15]“依法治国”和“以德治国”相辅相成，互为补充，共同构成当代中国政府治道的两个可选范式。法治以其权威性和强制力规范社会成员的行为，本质上是一种它律机制；而德治则以其说服力和劝导力提高社会成员的内省认知以规范其行为，本质上是一种自律机制。法治属于政治建设，属于政治文明；德治属于思想建设，属于精神文明。两者虽归属不同的范畴，但都是管理国家、治理社会所必需的重要方式。现代宪政国家固然需要依法治国，但同时也需要以德治国，尤其在具有儒家文明强大传统的东方社会更是如此。

因此，中国政府提出的“以德治国”新理念，把政府治道阐释为“法德并举”，对于恢弘行政道德和行政伦理，鼓励中国公民社会的自管理和自教育，进而实现国家与社会、政府与公民之间的良性互动，具有极其深远的意义。

综上所述，以九届全国人大四次会议为标志，当代中国公共行政价值取向发生了重大的变化。与以往诸次变革相比，本次变革是在新的社会背景下进行的，因而具有了新的内涵，它不仅包括公共行政理念的转变，还包括公共政策选择、公共权力定位和政府治道范式的变革。但是，本次变革除制度规范和治道范式外，还包括相当多的非稳定性政策选

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