未来发展具有极其重要的作用和意义。具体说来，阳光行政至少有以下意义：（ 1）政府如政绩突出，可以展示政府绩效，增强政府合法性；（2）政府如遇到问题或施政不当，可以借此袒露政府的苦衷和难处，获得公民的谅解；（3）利于公民监督和公民参与，实现公民的知情权，是现代民主宪政的标志；（4）自我加压，促进政府廉洁增效；（5）信息公开，利于理顺部门关系。
二 责任：从非完全责任到完全责任

现代民主宪政政府必然是责任政府，而责任政府必然要求责任行政。我国宪法规定：人民是国家一切权力的所有者，人民通过人民代表大会形式国家权力；国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。还规定：一切国家机关和国家工作人员都必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这就从根本上规定了政府对国民负责的法政原则。可见，我国关于责任行政的宪法原则是明确的和完全的。

然而，“执行一部宪法变得比制订一部宪法更要困难的多。” [4] （ p4 ）尽管已经颁布了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，但我国至今仍缺乏确保责任行政的系统完整的法律体系；又由于我国在行政理念上“常常混淆社会主义的正当的公民权利与崇高的共产主义精神之间的界线，用国家至上、集体至上否定个人的合法的利益与要求”， [5] （ p496 ）仍然带有“国王不能为非”的国家豁免主义色彩，因此，从实证的角度看，我国公共行政仍然是非完全责任的行政。以政治责任为例，在我国，政府官员承担政治责任，并无一套系统完备的制度体系。习惯做法往往是轻者受到群众或者上级的批评，做出检讨，被责成更改政策或纠正行为；重者自请辞职，或被免职、罢免。追究责任的形式，大都仅限于上级党政领导对下级人员做出行政处分，极少由人大来监控实施。

近一年来，我国公共行政开始注入完全责任理念，政府责任意识不断加强。自 2000 年以来，国务院建立了重大事故问责制，相继组织了四起重大事故调查组，处理了 3-24 江西萍乡烟花爆竹、上栗县爆炸事故，武汉空难， 9-27 贵州水城矿务局木冲沟煤矿瓦斯煤尘爆炸事故和 11-24 山东省烟台海难事故。

今年 3 月 27 日，重庆市颁布了《重庆市人民政府关于开展安全生产大宣传、大检查、大整顿工作的通知》，规定：对于一年内发生一次性死亡 10 人以上事故两次或发生死亡 30 人以上事故一次的地区、部门和单位的分管领导要引咎辞职，对党政领导也要给予相应的行政处分；因管理不到位，严重的官僚主义或失职、渎职而酿成社会影响大、性质恶劣的事故的地区、部门和单位行政一把手也要引咎辞职。 [6] 这是中国第一个提出“引咎辞职”的省级政府政令，表明中国政府正在告别集体负责但实际上谁都不负责的状况，其意义无疑是深远的。但是，正如北京大学张国庆教授所言，由于缺乏配套的制度平台，现在的引咎辞职“从某种意义上说只是一种政策，而不能说是规范意义上的制度”。 [7]

    在九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在高法工作报告中提出要“全面推行领导干部引咎辞职制度，对发生重大违法案件负有直接责任的领导干部，除给予相应的纪律处分外，其本人应主动提出辞职，本人不提出辞职的，建议同级人大及其常委会罢免或撤换”。这是我国法院对人民做出的勇于承担政治责任的庄严承诺，表明我国政府的责任理念已经开始从政策取向的选择转向制度平台的配套。

    官员的政治责任就是要对选出他的民意机关负责，这种责任是宽泛的、不特定的，在某种程度上，它较法律责任更能对官员加压和制约，使之克尽职守。当然，法律责任也是不可或缺。它要求官员要依法行政，否则就要承担行政责任、民事责任和刑事责任。政治责任代替不了法律责任，法律责任也代替不了政治责任，二者并行才能实现对官员的有效制约与监督。长期以来，我国对于违法乱纪的官员，依法追究其法律责任已属常事，但使其承担政治责任的却少有耳闻。

    此次法院系统主动提出要承担政治责任，其可贵之处不仅在于表明了中国政府惩治司法腐败、确保公正廉洁的决心，而且唤醒了宪法中沉睡已久的政治责任制度。让官员承担政治责任，是强化人民监督的一种有效机制。多一份责任和监督，自然会多一份廉洁和尽职。 3月15日在 就江西万载芳林小学爆炸事件答记者问时， 朱镕基 总理强调：“绝对不能允许学生和未成年的儿童进行有生命危险的劳动。如果因此导致危害他们的生命安全，一定会把县长、乡长、镇长立即撤职，并且依法追究他们的刑事责任，对于省长也应该给予行政处分。我们一定会实现对人民的承诺。”这是我国政府对各级政府官员就其辖区内所发生的重大事件承担法律、政治责任的郑重声明。它同时也昭示：建立以引咎辞职为核心的政治责任制度，不仅是人民法院的事，也是人民政府、人民检察院的事。这必将成为中国公共行政全面走向责任行政的重要标志。

    三 施政：从规制到治理

学界多持日本学者植草益的观点，认为规制是指“社会公共机构按照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。” [8] （ p2 ）这个定义侧重的是一种经济性规制。在笔者看来，似应对规制做更广泛的理解。所谓规制，亦即公共权威对一切社会活动主体的行为实施的微观规定和具体限制，其理论预设是：公共权威居于社会支配地位。中国传统行政带有浓厚的规制色彩，主要表现为全能主义（ totalism ）的施政方式。全能主义政府就是“一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。” [9] （ p17 ）在规制盛行的全能主义行政体制中，政府职能极度膨胀，微观管理过多，宏观治理则过少，最终侵蚀了公民社会的成长基础，导致了社会的泛政治化和公众的萎靡不振。

在建国后长期的计划经济体制下，政府“看得见的手”渗入社会的各个层面，公民的居住、迁徙、偏好、择业甚至恋爱婚姻的自由权都被户籍、各种票证、组织生活、行政禁令或许可令严格地规制，这种规制在十年“文革”浩劫中发挥到了极致。

改革开放以后，随着放权让利政策的实施，政府逐步从社会经济领域退出，泛政治化和过度规制的现象开始改观。尤其是近年来，中国市场经济战略和基层民主自治的推进更是加快了国家与社会、政府与公民的二元分化，公民社会的自治能力有了较大增强。在这种背景下，公共行政的施政理念逐步由规制转变为治理。

所谓治理，是指充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政的一种施政理念，其目的在于公共利益的最大化。具体说来，从规制到治理的转变体现在：

（ 1 ）从指令到引导。

这种转变突出体现在我国 21 世纪开局五年的发展纲领——“十五”计划中。与以前相比，“十五”计划不再提生产刚性指标，少有政府的发号施令，注重让企业和市场在资源配置中发挥基础性作用，国家只提长远设想，进行产业政策引导。同时，“十五”计划中指标本身的变化也颇能体现政府理念从指令到引导的转变。这种变化可概括为“少”、“软”、“新”。“十五”计划的指标设置从上一个五年计划的 105 个减少到近 40 个；新的五年计划首先考虑市场的需要，重视经济增长的质量和效益，而不是像过去那样追求高速度。这些变化集中反映了中国经济发展的主题和结构调整的主线。

（ 2 ）从审批到备案。

朱镕基总理在“十五”计划纲要的报告中指出，要“进一步实行政企分开，切实转变政府职能，减少行政性审批”，引起了与会代表和社会舆论的强烈共鸣。


行政审批是权力作用于经济的表现。尽管随着市场经济的发展，我国审批制度有所

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