[本篇论文由5var5VAR论文频道为您收集整理，5VAR论文频道http://paper.5var.com将为您整理更多优秀的免费论文，谢谢您的支持]摘要:我国政府投资项目管理领域存在着多头管理、责任不清的问题,政府资金“跑、冒、滴、 漏”现象较为突出。现在借鉴国外经验的基础上,创造性提出了在核心管理层建立统一的政府 投资项目建设管理局,在中间层设立建、管、用三分机制,在外围层健全监督和责任追究机制的 改革建议,以期避免政府投资项目投资失控现象,解除财政投资压力.
    关键词:政府投资项目;基础设施;建设管理;投资控制;体制改革 
1　引言 政府投资项目,国外称之为governmentproject或public projec,t是出于对国家和社会的公共性利益考 虑,借助财政性投资、政府间支援或政府担保的国际融资等投资兴建的固定资产投资项目。长期以来,我 国投资建设领域管理实践中并未区分政府投资项目和私人(为获取利益而进行经营活动的法人和自然 人)投资项目,政府投资项目建设管理体制呈现“各自为政、多头管理、责任不清”的特点,形成事实上的管 理主体虚位[1],以至于政府投资项目的“唐僧肉”身份难以除去,“钓鱼工程”、“滥尾工程”、“豆腐渣工程” 屡见不鲜,政府资金“跑、冒、滴、漏”现象普遍存在。当前国际上政府投资项目管理领域的研究工作以英、 日、美等国为典型,其成功经验主要体现为:第一,在项目规划、决策和实施管理中,都有着比较集中的政 府管理机关,这些基础设施建设的管理机关权利义务关系高度明确统一,在项目的全过程充当“业主”身 份,负责项目造价控制、质量保证等诸方面的监控管理工作,在项目验收试用后才交付使用部门[2]。美国 政府在工程建设管理方面分得比较细,但它的身份地位角色摆放的比较好,能起到一种教练管理的作 用[3]。第二,都采用规范的政府采购制度,通行市场化的造价原则[4]。第三,都实行严格的投资预算和控 制制度[5].
    一般私人建设项目以赢利为目的,承担投资与预期收益的比较风险,通过市场就可以形成其投资控 制与风险约束的机制。政府投资项目多数是社会基础设施,具有投资大、风险大、影响面大、受社会各界 关注等特点,它重视的是社会效益而不是营利性,一般不参与经济市场运作,投资控制与风险约束机制不 能依靠市场形成。所以,当务之急是借鉴国际经验,对政府投资工程和私人工程进行区分,并对政府投资 项目设立科学的管理体制.
    2　政府投资项目建设管理局的设立及其职能 在核心管理机制层面上,针对我国政府投资项目分环节多头管理,分条控制的问题,借鉴国外经验, 组建专门的政府投资项目建设管理局,在全国范围内实行垂直领导。政府投资项目建设管理局是单纯政 府机构,执行政府项目建设阶段的具体管理工作,不设经营性实体,不附设事业性部门,以防止影响其公 正裁判的身份。该局下设政府投资项目储备库和移交项目及其跟踪信息库两库,立项部、设计预算部、招 标部、建设监控部、财务监控部、验收移交部等六部。参见图1.

政府投资项目储备库负责接收拟建政府投资项目的申报材料,并对其进行形式审查、归类、编码和电 子数据库化处理与保存。项目储备库可以规范政府投资项目申报环节的秩序杜绝“三边工程”,未经储备 库查收处理的项目申报材料不得立项。立项部依据国家社会经济发展的需要,遵循法定程序从项目储备 库中调集项目资料,召集有关部门和专家对其必要性、可行性等实质事项进行审查、表决,通过审查的给 予立项,其中不涉及保密的项目应进行公告,听取社会意见。这一环节可以保证立项质量,防止单纯“面 子工程”、“形象工程”的上马,从源头上对政府投资精打细算。设计预算部对立项项目的原有设计和概预 算进行全面审查,提出疑问和修改建议,并在此基础上完成项目标底的初步测算。设计和概预算的审查 确认可以防止超概预算手段的“钓鱼工程”的出现,确保决算和预算的统一性。招标部负责安排组织项目 的招投标工作,包括发布招标公告、投标人资质审核、报名及标书发放、招标公示、召集专家进行评标、发 布招标结果等,并代表建设局与中标企业签订施工合同。规范的招投标管理是做好投资控制,防止低标 高投入的保证。建设监控部负责公开聘请项目监理公司,并对项目建设施工及监理活动实施全程监控, 查处施工中的材料、工艺、技术、进度等方面的问题,保证工程的质量和工期,并防止偷工减料,多报谎报 用工的情况,与财务监控部共同抵御政府投资的跑冒滴漏现象。财务监控部主要负责政府投资资金的管 理,包括收支计划、款项拨付、经济和财务活动监督、税款代扣、项目决算等事项,严格控制超支现象,在建 设监控部协同下进行施工过程的全程投资控制。验收移交部负责召集有关部门和专家对新建成的政府 工程进行验收、试用,检验其规格、技术、质量、标准、安全性、稳定性等,确认合格后移交项目管理或使用 部门。项目验收移交后,需要对其立项、招标、建设、验收、移交的全部信息进行整理汇总存档,为其他项 目的立项、建设和管理提供经验性、参考性资料,为后续责任承担提供事实依据,同时,建设管理局应当对 移交后的建筑设施质量情况进行跟踪,及时发现安全隐患和存在问题。这些信息应当储存在移交项目和 跟踪信息库.
    这种政府业主管理机构将相对集中和专业分工结合起来,把投资决策、项目管理、工程监控等各环节 的责权利溶为一体,相互牵制,有助于全程负责机制的建立,可以有效克服我国政府投资项目管理中长期 存在的“多头管理,各自为政,责任不清”的弊端。如果没有第三方的过错和令人大委托的专家团信服的 理由,发生“三超”问题和质量问题的,由居于“业主”地位的政府投资项目建设管理局承担相应法律责任.
    3　在政府投资项目管理中设立建、管、用三分机制 政府投资项目建设管理局是政府投资项目的核心管理层,它与项目建设人的管理与项目使用机构 (项目申请方)相互作用,共同结成建、管、用三分机制(参见图1、图2)。三个系统相互独立又相互制约, 项目使用机构(项目申请方)提出项目申请,但不知道项目能否立项,并不能最终控制项目预算和施工,只 需等待接收建成的项目;建设管理局有权进行立项决策和工程管理,但不附设任何具体建设实体,只是公 正的进行建设人挑选和监管;项目建设人平等公平的参与各工程环节的投标,进行具体的设计、预算、施 工、监理、验收、审计等工作,但不享有重要事项的决定权.
    政府投资项目建设管理局与项 目使用机构(项目申请方)的明确区 分,一方面避免了行业性政府投资项 目自己申报,自己审批,自己管理,自 己验收,自己使用的“内部化”问题, 另一方面避免了非专业行业的偶然 
 

性工程中“一次性外行业主”的管理实效问题。这种区分可以规范项目申请、立项活动,有助于对政府建 设项目的严格验收及其后续质量问题的发现和责任追究。政府投资项目建设管理局与项目建设人的明 确区分,可以避免现在存在的业主与建设人之间的体制纠葛,实现建设管理机构的纯管理化,保证其超脱 的地位,并推进建设人之间的平等竞争及对其管理规范化。项目使用机构(项目申请方)与项目建设人的 明确区分,有助于划清双方之间的关系,项目使用机构(项目申请方)依据市场规律雇佣可研、设计和概预 算机构为其项目申报提供依据,但无权决定施工人。项目使用机构发现质量问题时,对业主及相关建设 人追究责任.
    在政府投资项目管理中的建、管、用三分机制下,对项目建设人的管理能得到比较迅速的改观。近几 年国家已经实施了一系列有关建设人的改革措施,包括借鉴国外经验进行设计院的企业化管理,独立预 算造价事务所的建立,注册造价师、建造师的职业化考试与管理等等。如果设计人员、预算人员和施工管 理人员违规作业,主管机关可以吊销其职业资格。政府投资项目管理的建、管、用三分机制将比较快的改 观现有建筑人背靠行业部委和政府机构的局面,加速其企业机制改造和社会化、市场化发展。如果能改 变现实中

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