的 范围、方向,提出了建立政策议程的三种模型,即外在创 始型、政治动员型和内在创始型。〔11〕外在创始型指由公共 管理部门以外的个人或团体首先提出政策问题,然后将其 扩散到社会上的其他个人或团体,试图给决策者足够压力, 使问题进入政府议程。外在创始模型具有开放性,因此可 以考虑采用公民会议、听证会和恳谈会,这三种参与形式 符合政策议程建立的开放性,而且其具有的参与的代表性、 公平性和充分性特点在一定程度上能保证政策议程设置的 正确性和回应性。政治动员型是指由公共管理部门首先提 出政策问题,这些问题一般都能顺利地进入政府议程,但 为了寻求社会大众的理解和支持,尤其是为了政策能更好 地得到执行,公共管理者还要把该问题扩散到公众议程.
    政治动员型具有内生性,不愿与公众分享对政策议程设置 的决策权,但同时又希望扩大其社会影响力,因此可以考 虑采用关键公众接触、专家咨询和公民调查,公民调查要 审慎使用,要注意调查事项的结构化设计。内在创始型是 公共管理部门提出政策问题,但不愿将其扩散到公众议程, 企图排除社会大众的参与。由此可见,内在创始模型没有 公民参与,外在创始模型比政治动员型的公民参与程度深, 对政策议程建立具有实质性影响。综上,政策议程建立环 节的公民参与形式选择如表3: 

(三)政策规划环节的公民参与形式选择 政策规划一般包含政策方案设计、论证、抉择三个方 面,公民参与主要集中在前两个方面。政策规划环节主要 是产生有效的政策方案,由于不同政策问题对其解决方案 的有效性标准不同,因此,有必要结合政策问题类型来分 析政策规划环节的公民参与形式。笔者以社会性(指与政 策问题相关的利益主体的涉及面大小)和专业性(指提出 解决政策问题的方案所需要的技术和知识含量的多少)两 个维度把政策问题划分为四种类型,即社会性和专业性都 低的政策问题、社会性和专业性都高的政策问题、社会性 高专业性低的政策问题和社会性低专业性高的政策问题.
    专业性高的政策问题表征为解决问题的方案的技术和知识 含量高,对方案科学性要求高,而政策方案规划环节的专 家咨询有利于科学性的提高;社会性高的问题指与政策问 题相关的利益主体数量多或者利益主体构成复杂,对政策 方案的可接受性以及合公意性要求高,因此,在政策方案 规划环节可以采用关键公众接触、公民调查、公民会议、 听证会和恳谈会,后面三种形式可以辅之以投票表决。政 策规划环节的公民参与形式选择矩阵如表4: 

(四)政策方案合法化环节的公民参与形式选择 政策合法化指法定主体为了使政策方案获得合法性或 合法地位,而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、 通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。〔12〕合法性有两 个层面:一是政治层面的合法性,指政策方案得到社会认 可、认同;一个是法律层面的合法性,指政策方案的内容 和程序的合法律性。公民参与有助于增进政策方案的合法 性,但政策方案的合法化主体一般是依法有权使政策方案 获得合法地位的国家机关或领导者,因此,在此环节的公 民参与甚少,若有参与,也一般在政策方案的审查环节, 这个环节可以采用公民旁听.
    五、结语 上述从公共政策制定过程视角探讨的公民参与形式的 选择,只是在几种主要的参与形式中选择,不排除还有其 他一些本文没有提及的公民参与形式。公共政策过程中每 个环节的公民参与形式,尤其是在政策方案规划环节的公 民参与形式只是给出了一个范围,可以根据实际情况选择 一种或多种组合。本文只是从政策制定过程视角探讨公民 参与形式的选择,不可能保罗万象,亦非绝对之论。公共 政策制定的实际复杂多变,需要结合具体情况综合灵活运 用现有的公民参与形式,而且,在公民参与实践中需要不 断地完善现有公民参与形式以及不断创造新的参与形式, 以提高公共政策制定中公民参与的有效性.
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