执 行中的变形与扭曲。听证会的基本特征表现为:一是听证 人常常由各方利益关系的代表组成;二是允许听证代表充 分、深度地表达意见和观点;三是参与过程设有较完备的 对话、协商和表决等机制;四是听证结果能够对政府政策 产生较明显的影响力,是一种有深度的公民参与形式。为 了充分发挥听证会的作用,必须合理确定听证范围;科学 遴选听证代表,以确保听证代表主观上愿意代表相关的利 益群体,客观上也有能力代表相关利益群体;恰当分配听 证代表比例,保证参与者代表性的均衡;规范听证主持人 的选任;强化听证结论的法律效力。否则,公民听证会的 召开可能流于形式,而非真正的公民参与.
    (四)专家咨询 专家咨询是公共管理者在制定公共政策的过程中,依 靠相关领域的专家个人或专家群体进行的政策咨询、政策 论证活动,以提高公共政策的质量。随着公共政策问题的 广度、深度、难度不断加大,专家咨询成为决策过程不可 缺少的一环,也成为公共政策科学化、民主化的突破口, 对专业性、技术性强的重大决策事项,要认真进行专家、 技术咨询和决策评估。〔9〕专家咨询的基本特征为参与主体是 相关领域的专家学者,参与主体为决策主体提供智力支持, 两者是“谋”与“断”的关系。为了减少专家咨询的随意 性和主观性,使其更好地为决策提供智力支持,必须打造 好专家咨询这个智慧平台,必须从专家咨询的性质与地位, 专家主体构成与组织构建,专家咨询范围、工作程序,专 家咨询的权力与义务,以及对专家咨询的绩效考评与责任 追究等层面来完善行政决策专家咨询制度.
    (五)关键公众接触 关键公众接触,指公共管理者通过小型会议、电话访 谈或登门拜访等方式,向有组织团体的领导人了解情况、 征询意见和建议。这种方式由公共管理者发起,是公民参 与的最基本形式。关键公众接触的优势在于参与目的明确, 参与范围小,信息沟通比较集中,容易获得有深度的信息.
    缺点是参与对象大多来自于民间精英,且代表有组织的团 体利益,那些没有组织起来的、分散的公民的利益难以得 到表达,关键公众的意见的代表性可能会有所欠缺。因此, 关键公众接触不宜用于获取没有组织化的公民的意见,使 用时不要局限于有组织团体中的领导人,还应注意发现那 些潜在的关键人物,并试图与他们对话,从而使公民参与 富有代表性。关键公众接触很少单独使用,一般作为其他 公民参与形式的有益补充.
    (六)由公民发起的接触 由公民发起的接触,指公民基于利益表达、利益维护、 冤情申诉、反映情况等目的,自发地与公共管理者或公共 管理机构联系,主要包括信访、投诉、举报、热线电话等 形式。这是由公民发起的参与形式,其积极意义在于:能 在较大范围反映公民的意见,同时体现公民意见的强烈程 度;主动指出政府工作中存在的问题,提请政府予以关注, 敦促政府改进服务质量,增强政府对民间情况的了解;既 有信息反馈与沟通功能,又能对决策施加一定影响力。采 用这种参与形式要注意保证公民意见的代表性,避免被人 操纵,以及保证公民与公共管理机构沟通的便捷性.
    (七)民主恳谈会 民主恳谈会发起于浙江温岭,是由政府部门组织主持, 在一定范围内有广大群众和相关代表人物参加,就社会公 共事务进行平等、自由、公开的对话,主要目的在于了解 民意,慎重决策。民主恳谈会实际上是政府决策的公开听 证会,官员和公民的平等对话会,也是不同利益群体之间的 协调沟通会。民主恳谈会是基层民主政治建设的一种形式, 亦是一个保障公民的民主决策权、民主管理权和监督权的 有效制度设计,因其公民参与的相对有效性,某种程度上 能使民意能够被充分吸纳,从而使政府决策的正当性、科 学性得以提升。为了充分发挥民主恳谈会的作用,使用时 要注意几点:恳谈会议题的选择要具有开放性和包容性, 政府、公民等都可以提出议题;采取科学的方法确保会议 参加者的代表性;保证会议参加者发言的平等性和充分性; 规范民主恳谈会操作程序;完善恳谈会后的反馈监督.
    (八)公民旁听 1989年4月,七届全国人大二次会议通过《全国人民 代表大会议事规则》,规定大会全体会议设置旁听席。其 后,各地通过的《人民代表大会议事规则》中都有关于 “设置旁听席”的规定,目前全国已有很多省级人大建立起 了公民旁听制度的基本框架。公民通过旁听这一“直接民 主”的形式,参与到立法机关立法工作实施的“现场”, 有助于加强对权力机关的监督;有利于推进权力运行的公 开化、透明化,以及人大立法的民主化、科学化。但公民 旁听制度在实施过程出现一些不足,如:各地在旁听公民 的资格、旁听公民的产生、公民旁听的会议范围以及旁听 公民的权利等方面还存在差异;旁听公民代表性不强;旁 听的议题、旁听的会议范围、交流的方式等方面所受限制 过多;对旁听人员意见建议的处理不重视。这些不足限制 了公民参与旁听的程度,影响了公民参与的实际效果。为 此,有必要将公民旁听制度上升为国家层面的统一规则; 平衡旁听公民的广泛性和代表性;拓宽公民旁听会议的范 围;畅通旁听公民与人大交流的渠道;保障旁听公民权利; 建立完善的公民意见反馈机制;旁听不应局限在人大立法, 还可以适当拓展到行政机关工作.
    四、公共政策制定过程中的公民参与形式选择 美国学者托马斯在《公共决策中的公民参与:公共管 理者的新技能与新策略》一书中按照“决策制定类型”①和 “公众构成性质”②两个维度建立了公民参与形式矩阵。孙 柏瑛教授在《公民参与形式的类型及其适用性分析》一文 中提出了公民参与形式的有效性标准:参与的必要性、代 表性、公平性、易进入性、畅通性、充分性以及参与对政 策的实质性影响。笔者认为,任何公共政策的制定都有一 个过程,公共政策在制定的不同环节对公民参与形式的要 求有所不同。本文拟借鉴托马斯的“公民参与形式矩阵” 和孙柏瑛教授的参与形式有效性标准,遵循公共政策制定 的逻辑过程,结合公民参与形式特点来对公民参与形式进 行有效选择.
    尽管不同学者对公共政策制定过程的具体表述有些不 同,但对公共政策制定过程的基本环节的看法是一致的, 他们认为公共政策的制定过程依次为:政策问题的确认、 政策议程建立、政策规划(具体又包括政策方案设计、论 证、抉择)以及政策方案的合法化.
    (一)公共政策问题确认环节的公民参与形式选择 公共政策问题的基本内容是:它是客观存在的社会问 题,已被社会上的个人或团体所察觉和表达出来,问题的 实质是与既定的价值、规范、利益发生冲突,该问题属政 府职责范围之内。公共政策问题的确认是公共政策制定过 程,亦是整个公共政策过程的逻辑起点,正是在此意义 上,有学者说决策失败常常更多地是因为解决了错误的问 题,而不是因为为正确的问题找到了错误的答案。政策问 题确认通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述 四个相互依存的环节构成。〔10〕问题感知和搜索环节的关键 是要及时、准确地发现社会问题和现行公共政策的失误, 该环节可以采用“由公民发起的接触”和“公民调查”, 这两种参与形式有助于管理者获取有关问题的及时、可 靠、有效而且低成本的信息。使用由公民发起的接触要保 证公民意见的易进入性、便捷性、代表性,避免被人为操 纵的可能性,公民调查要保证结果的可靠性。问题界定和 问题陈述环节可以采用专家咨询,有助于公共管理者正确 地认识政策问题,从而为后续的正常议程建立和政策方案 规划奠定基础。政策议程建立环节的公民参与形式选择如 www.QiQi8.CN   778论文在线


(二)公共政策议程建立环节的公民参与形式选择 公共政策议程是指将政策问题提上公共管理部门(包 括执政党、立法机关和行政机关)议事日程,公共管理部 门决定进行讨论、研究,并制定有效政策加以解决的过程.
    政策议程分为政府议程和公众议程。美国学者科布根据政 策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力

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