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摘　要:本文从行政现代化与现代化的相互关系切入,提出和初步论证了行政现代化对于现代化和法制现代化对于行政现代化的先行性问题,并试图对“行政”和“法律”作出新的解释,初步分析比较了中西方的法治传统,认为中国传统的德治和法治实质上都是人治,亦即官治,都是用于治民的;甚至从特定意义上说西方的法治主要也是用于治民的;认为中国社会主义的行政现代化应该走出法制的治民传统,实现“两个接轨”、“两个根本转变”,营造出官民互治的政治行政局面,以实现对近现代西方法治的赶超。


  关键词:行政;现代化;法制(治);治民;官民互治


  一、行政现代化释义


  行政现代化是近年来提出并引起争议且尚无共识的问题。它涉及什么是行政,什么是现代化,什么是行政现代化,行政现代化同其他领域现代化的关系,以及行政现代化与法制的相互关系等等问题。


  什么是行政?自伍德罗·威尔逊创立现代意义上的行政学以来,对于“行政”概念的界定一直争议未果[1]。在西方,关于行政概念的分歧主要有:其一,“三权说”,即从国家机构分工关系上确认行政的内涵,认为只有政府的行政部门所管辖的事务才是行政。其实这种见解解释不了国家立法、司法机关的行政活动的问题。其二,“二分说”,即从政治与行政分离的角度来确立行政的内涵,认为行政是国家意志的执行。其实这种见解回避了政治的行政性和行政的政治性问题。其三,“功能说”,即从管理功能的角度来确立行政的内涵,认为协调众人努力达到一定目的的一切管理活动都是行政。其实这种见解泛化了行政概念,撇开了行政活动中的政治因素,混淆了行政与管理之间的界限。在我国,也有三种观点:其一,行政即国家行政机关的行政活动,指狭义的政府行政;其二,行政即国家机关的行政活动,指广义的政府管理;其三,行政即包括政府、国家机关、企事业单位在内的行政管理活动。我认为以上各种见解和观点因各有其不同的场景与论域亦都能成立。如果将国内外学者关于行政概念界定进行比较,找出共同点,可依次将行政分为“微观行政”、“中观行政”和“宏观行政”三类。对于微观行政来说,中观行政和宏观行政是其运作的行政生态,微观行政最终取决于或受制于中观和宏观行政的运作状况。对于中观行政和宏观行政来说,微观行政对它们有巨大的能动的反作用,微观行政亦即作为狭义政府行政的好坏直接影响到中观和宏观行政,从这个意义上说,微观的政府行政应当居于优先地位。具体说来,行政,从字面理解就是行其政事,推行、执掌政务。政事、政务有是与非之分,大与小之别。大的政事、政务一般与国家组织相联系,因此,行政与国家组织活动特别是国家的政府组织活动相联系。对此,下面的这种界定是可以接受的:即行政是国家行政机关为实现国家目标和统治阶级利益依法对社会事务、国家事务和自身内部事务进行有效管理的活动。这个界定突出了行政的主体(行政机关)、客体(上述“三务”)、依据(法)及目的(目标利益)、价值(有效性)等内涵。我以为对行政活动的研究,要始终围绕这样几个问题展开,即何谓政(治),谁来行,如何行,终其果。这四个问题贯穿于行政管理活动过程的始终。其中最为重要和关键的问题是何谓“政”的问题,行政分析研究的起点是“政”,而不是“行”,如果这个立于首位的问题不搞清楚,不解决好,势必影响到其他几个问题的研究和解决。然而“政”或“政治”的定义林林总总,其要义莫过于一是“公”或“共”,二为“正”。所谓“公”是指行政所推行、执掌的政事、政务具有政治、国家那种超越、凌驾于社会之上的“公共性”特质,它与社会整体利益的增进、分配、调适及其公共权力活动紧密相关。所谓“正”是指与“公”、“共”即公共性特质内在联系的并能外显的一种“德行”或“德性”,正如孔子曰:“政者,正也。”正是从说文解字意义上说,所谓行政即“行公”、“行正”,行政即行“公正”!可见,讲政治、讲公正,讲道德本是“行政”题中应有之义。然则,与国家相联系的行政都是具体的、历史的、阶级的,推行、执掌政务的行政人都具有自然的和社会的双重属性,实际行政过程中往往会出现阶级的偏见和利己主义的私欲而扭曲行政之本义。办法只在于诉诸法律。无论是行“公”、还是行“正”,抑或是行“公正”,都要靠法与法律来维系。因此,法又是行政的题中应有之义。法律首先关注的是社会的普遍的公与正。但是,一定的法律只是将一定的阶级偏见和一定的行政人的私欲控制在一定的社会所能够承受的度以内。稍有历史使命感和责任感的研究者总是不应忘记提醒人们注意:只要有与国家相联系的法律存在,任何法、法律都不是也不可能真正成为实体意义上的公正与正义的代名词、同义语,因为在资源有限的情况下,法律总是具有既公而又非公的特质。无论是法律的公的特质,还是法律的非公的特质,法律都要求行政者必须行正。行政现代化是现代化总问题中的一个分支系统的问题。现代化可泛指各种不同类别的前现代化社会向现代化社会的变迁,但一般主要是指从传统的农业社会向现代工业社会的变迁。作为一种世界历史的普遍进程,各个国家和地区都将或迟或早走上现代化之路,这是共同的趋势。但是,由于国情不同,各国现代化道路其特点、经历的途径及形成的模式会各有所不同。现代化最初是西方文明历史逻辑的产物。自18世纪后半期工业革命以来,以工业化为推动导致传统农业社会向现代工业社会转变,并使工业主义渗透到政治、经济、思想文化各个领域,造成世界性的历史转变过程。它也指第二次世界大战后,广大发展中国家在社会政治、经济、文化各个领域进行改革,学习世界先进,以迅速赶上发达国家并适应世界环境的发展过程。中国的现代化历程始于19世纪中叶。独特的社会历史背景,使中国逐步形成一条独具特色的独立、民主、统一、富强、文明的社会主义现代化发展道路。现代化不仅仅是生产方式的转变或工艺技术的进步,而且更是一个民族国家在其历史变迁过程中文明结构的重新塑造,是包括经济、政治、文化、社会诸方面在内的全方位的转型,于是就有经济现代化、政治现代化、文化现代化三个子系统,由此构成现代化的整体系统。它们各有其自身的发展规律,既不能相互替代,又不可分割,互为条件,互为推动力。其中,经济现代化是基础,在归根结底意义上起决定性作用;文化现代化是导向,它对经济现代化和政治现代化起着提升和引导作用;政治现代化是关键,它介于经济现代化和文化现代化之中,起着传输、桥梁、转换和制导作用。我们已把行政界定为政府即微观行政,自然属于政治上层建筑,而且是政治上层建筑的重要组成部分。政府行政现代化就构成政治现代化的一个子系统。这样,现代化、政治现代化和政府行政现代化之间就形成三个层次互涵关系。政治现代化亦可视为政治发展,其内在要求是政治的民主化,通过政治制度的更新和完善来实现从传统政治转向现代政治。政治现代化主要是通过政府行政现代化作为载体来实现。行政现代化的一个重要标志就是“行政国家”的出现。行政是现代社会的一把钥匙,行政在整个国家和社会中的作用日益凸显,由此把政府行政推到了历史的前台。以致于一个国家政府行政是否实现现代化,往往决定着这个国家和社会是否发达以及发达的程度[2]。因此,行政现代化在一个国家的政治现代化乃至经济现代化和文化、社会现代化过程中至关重要,应当置于适当的优先地位。如果没有行政现代化也就没有政治现代化。


  二、行政现代化与法治、法制


  行政现代化可以直接理解为政府现代化,或行政管理现代化,是相对于狭义的政治现代化、经济现代化、文化现代化而言的。学术界已经将行政现代化问题提上研究的日程。比如,张梦中先生在《论公共行政(学)的起源与范式转变

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