和基础,法制则是民主的保障,有什么样的民主就有什么样的法制,反之亦然。因此,民主基础上的法制与法制基础上的民主就是同一历史过程的两个侧面,须臾不可分离。但是,民主和法制并不简单等同,它们并不自然而然地联系在一起,有法制没有民主、有民主无法制在历史上是常有的事。相比之下,法制常有,而民主(统治阶级的民主除外)不常有。而且法制覆盖整个社会,法制的边际远远超出了民主的边际。正因为如此,作为文字载体的法律制度总是伴随着自身的局限性和缺陷性而变化着发展着的,它总是同客观形态的法律保持着相当大的距离。在国家存在的历史时期内,受其赖以存在的经济基础制约,它总是不能普遍施惠于社会全体民众。正是由于文字形态的法律自身存在的这种缺陷性,就揭示出作为制度形态的法制的一个真正秘密在于:制定法制时往往就是不平等的,但法制制定以后的实施却要做到“法律面前人人平等”;以程序正义掩盖实体的非正义性,以“法律面前人人平等”掩盖事实上的不平等。诚然,这种不平等与其说是法律制度上的根本缺陷,倒不如说是社会发展的根本缺陷,人类自身的根本缺陷。因为无论人的发展,还是社会的发展进而法律制度的发展都是一种自然历史过程,正是这种自然历史过程,才不断推动着从法治理想到法治现实的进化。在从理想法治向现实法治进化的过程中,将民主神化或将法治神化,都是片面的和有害的。[6]


  三、行政现代化进程的思维历程简述


  基于上述对法制的几点理性认识,试简析东西方从“人治”走向“法治”的实例。对于客观形态的法律亦即作为“自在的彼岸的法律”来说,作为文字此岸的文字载体的法律,有着相对滞后性。古代人类对客观形态法律的规律的认识带有很大的盲目性,自觉不自觉地存在着轻视作为文字形态的法律的创制和作用,而注重“人治”的作用。在中国,自古奉行伦理至上的传统,法律是手段而非目的,其治国方略表现为“人治”和“法治”。“人治”思想是儒家重要的政治思想。儒家的“人治”主张通过“礼治”和“德治”体现出来。“礼”被认为是士大夫所必须遵循的由统治者为维护“三纲五常”和“尊卑有别”社会秩序而倡导并“教化”民众的正统的自上而下推行的道德规范。“礼义由贤者出”,“礼不下庶人”。儒家的“礼治”实际上是使法律道德化。“德治”则是政治道德化的产物。在儒家看来,“德治”与“礼治”并不完全是一回事。一方面表现为治者的德性善治,所谓“为政以德,譬如北辰,居其所,而众星拱之”,就是其“德治”理论的经典名言。另一方面表现为以“积德”为宗旨、以善恶之报为法则的民间道德规范在民众生活中实际发生作用的“德治”。这两方面构成的“德治”,以前者为主导,这种“德治”就是“人治”,进而转化为“官治”,最后归依到君主集权的专制主义。“为政在人”,“其人存,则其政举,其人亡,则其政息”,就是“人治”的经典名言。这种“为政以德”的“德治”在一定条件下极易蜕变为“治德”。而一旦“治德”成为一种国家治理方式,而非私人(个人)的行为,统治者就不会治自己的德,而要去治别人的德;不仅要用法律来管制被治者的外在作为,而且还要用“三纲五常”来管制被治者的内在思想,到头来,便只能由那些缺德者讲德,不仁者讲仁,腐败者讲廉政了。这是儒学的悲哀,“德治”的悲哀。当然儒家尤其是孔子“德治”对治者的高素质要求不能完全否定。与“人治”相对称的就是“法治”。作为一种治国的理论原则,主张依法律的规定治理国家。我国春秋战国时期,法家主张“以法治国”,反对儒家的“为政在人”的“人治”思想。法家强调法律在治理国家中的重要作用,把法律的地位提高到治国不二法门,“一断于法”。而且强调“明”法——使“天下吏民无不知法者”和尚公——“刑无等级”,“不别亲疏”,“不殊贵贱”。在字面和形式上貌似“法律面前人人平等”。法家之法是朝廷政府制定的刑律(在古代文献中刑、法、律是用一个东西的不同称谓而已)。法家之法是“法”、“势”、“术”三位一体的。即集势以胜众,任法以齐民,因术而御群。法、势、术的主体都是君主,都是君主统治的工具。可见,法家的“法治”其实质仍然是“人治”。历史上的封建帝王,自称为朕,言出为旨,令行为法。因此,中国历史上的“法治”是个人或少数人意志的制度化、法律化,是个人或少数人实行专制统治的一种形式和途径。从这个意义上说,儒家和法家的“德治”和“法治”作为两种治国方略,正所谓“运用之妙在乎一心”,并无实质性区别,皆为“人治”,异曲同工,都是“官治”,都是治民之策,仅仅在统治成本上,德治比法治更胜一筹。随着中国封建社会由盛至衰到了近代,“德治”和“法治”逐渐走向它的尽头。民主主义先行者孙中山先生提出的民权主义是中国近代以来先进的中国人创立的第一个比较完备的有民族特色的民主主义学说,从而完成了由传统的民本政治经民权政治向现代民主政治的根本转变。这是孙中山先生的重大理论创新和贡献,充分反映了19-20世纪之交中国人的民主觉醒意识和要求民主化的根本愿望[7]。


  在西方,法治已成为国家政治生活和社会生活的常态,这一传统始自古希腊、罗马。但似乎也同样经历着从“人治”到“法治”的过程。首先应当说明的是,在古代中国,“人治”和“法治”不是对立概念,如上所述,“法治”、“德治”均归途于“人治”就是证明。所谓“人治”和“法治”之别,不在人和法这两个字上,而是在维持社会秩序时所用的力量和所根据的规范的性质,那种把“人治”理解为有权力的人为所欲为,任凭一己之好恶来规定社会上人和人的关系,而没有一定的规范可守,这种“人治”事实上是不可能的。西方的“法治”则是与“人治”相对立的。在孔子逝世半个多世纪后出生的柏拉图在治国方略问题上,酷似孔子,又有别于孔子。说他们相似在于:柏拉图继承了苏格拉底的“知识治国”的主体,在其所著的《理想国》、《政治家》等书中,提出“贤人政治”、“哲学王治国”的主张。他强调政府管理是一项专门化的工作,不是任何人都能胜任的,只有最高知识的哲学家才能担当,并主张通过长期教育、层层选拔、严格培训,使之成为合格的管理者、执政者,以实现权力与知识的结合[8]。孔子强调治者的道德修养,而柏拉图强调治者的至善、知识和才能,很有相似之处。当然,柏拉图“哲人治国”的主张总体上也是“人治”的思想。说他们相区别在于:孔子的“礼治”、“德治”即“人治”思想顽固不化,始终如一,而柏拉图“晚节不忠”,在晚年的《法律篇》中意识到法律在社会生活中的作用,明确把法治国作为未来理想国的方案之一。亚里士多德继承了其师柏拉图晚期的法治主张,进一步阐述了法治的优越性。他认为,法律至上的法治优于一人之治。因为法治从本质上是众人之治,即统治者与被统治者轮流对政府实行平等、民主的管理。每个公民都是平等的,都应具备既能统治又能被统治(本文称为互治)的品德,以共同管理国家和政府,这种轮流为治的制度就是法律,以这种制度为内容的统治就是法治。通过法治集中多数人的主张,避免君主专权腐败。可见,亚里士多德的法治理论不仅仅着眼于政府管理方法、途径等“治道”的探索,而且注重政府体制即政府权力划分、配置以及管理主体权力行使等“政道”的研究,从而开启了贬抑君主专制,倡导民主共和,以便依法治政的先河[9]。亚里士多德主张的法治包括两重意义:已成立的法律必须获得普遍的服从,可谓“守法”;而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律,可谓“良法”。在亚里士多德看来,法治就是“良法”和“守法”的结合。这是一种法治理想。同时,这种法治思想和理想暗含着对法律局限性或“恶法”存在的提示。因此人们要在法治和人治

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