》一文中认为,近现代意义上的公共行政学经历了六次大的范式转变,分别是从传统的公共行政到管理科学到公共事务到政策分析到新公共行政再到新公共管理、公共管理[3]。我以为,西方公共行政学范式的转变过程,实际上是西方行政现代化客观进程在行政理论上的反映和表现。而且主要是西方行政现代化在制度和具体运作层面上的理论反映和表现,当然也在一定程度上不自觉地涉及到行政现代化的价值理论问题,如行政的社会公共性、公平性和正义性等。在国内,有学者认为,正确理解“行政管理现代化”概念的关键,是客观地界定我国“行政管理现代化”的范围,找出“行政管理”和“现代化”的内在联系,从国内外行政管理经验和行政发展趋势中,归纳总结行政管理现代化的基本标志。这个基本标志主要包括法制(治)化、制度化、科学化和高效化,其中,行政人或政府人、管理者的现代化又是关键[4]。也有学者认为,行政管理现代化是广义的概念,它包容了一般意义上的行政管理或行政运行现代化,同时包容了指导行政实践的行政理论研究的科学化。行政运行现代化是在行政实践领域中,在行政运行过程中的行政理念、结构、功能、技术及运作机制向现代高效廉洁政府运行方向的变化,具体表现为行政管理的民主化、法制化、科学化和高效化。而行政理论研究的现代化是研究行政管理运行及其规律的,在其内容体系,研究方法上向更科学、更符合中国国情方向的变化,其具体体现为专业化、科学化、前沿化和现实化。行政运行现代化属于行政现代化的实践层面,行政研究现代化则属于行政现代化的理论层面。这两个层面的行政现代化是并行不悖、缺一不可的。行政运行现代化是行政研究现代化的实践和经验的基础,而行政研究现代化则是行政运行现代化的理论提升和思想导引,应当先行于行政运行的现代化[5]。虽然学者们对行政现代化问题的关注表述不同,观点各异,但有一点是相同或相似的,这就是行政现代化与法制是紧密联系不可分离的。行政现代化内容涉及许多方面,在行政现代化的所有内容中,都把法制置于行政现代化的优先地位。无论是行政的前提和依据,还是行政的程序及其保障等都离不开法制。无法不行政。没有法制的行政是不可想像的。如果没有法制的现代化,也就没有行政的现代化。因此,行政现代化必须从法制和法制的现代化着手。


  法制是一个庄严的话题,通常是指法律制度的简称,属于上层建筑系统。人们可以从法律—制度两个层次理解和把握法制,即理解的侧重点的不同,如果侧重于法律,那么法制就是法律制度或制度化的法律体系;如果侧重于制度,那么法制就是法律制度或法律的制度化。理解的侧重点不同,论域不同,自然得出的结论就会各异。人们还可以从法制的理论(价值)、法制的制度和法制的实践三个层面理解和把握法制,以免就事论事,防止片面性。


  其中从法制的理论层面看,主要是对法律的认知和界定。法,本源于规律,是规律的同义语。研究法的规律是一门大学问,叫“法学”,它是由理论法学、应用法学、技术法学等众多分支学科构成的法学体系。从汉语词汇的语义看,无论是“法”还是“律”,都含有法则即规律的意思,将“法”和“律”组成“法律”一词,原意为法则或规律的复合,即“规律的规律”。从这个意义上说,“法律”是规律的另一种表达法。法律是规律的同义语,它与自然相联系,就是自然法(不同于西方的“自然法”:一种法理念的事物,一种“理想法”),反映自然规律;它与社会相联系,就是社会法,反映社会规律。但是,当我说“法律”是“规律的规律”,前一个规律同“法”;后一个规律同“律”,当它被“规律”这个前置词所限定后,只有当它正确地反映“法”所显示的“规律”之后这个“律”才具有“规律”的性质。进一步说,当我说法律是“规律的规律”时,其先决理念是只有当法律尤指纸上的法律,真正反映社会规律时才具有“规律”的性质,才是规律的同义语。因此,法律又不直接或简单等同于规律本身。规律具有客观性,只有当法律真正反映规律时,法律才具有规律所具有的客观性。规律又是发展变化的,社会及其规律是发展变化的,反映社会及其规律发展变化的法律也是在不断发展变化的。自从文字发明以后,以文字形态表达(或作为载体)的法律,具有主观意识和主观形式。由于立法者往往都是社会上占统治地位的阶级或社会群体,他们不能不受其具体的历史的阶级的和认识的局限性影响。所以,既往的文字形态法律都不能不深深打上占统治地位的阶级或社会群体的主观意志的烙印,而且社会愈原始这种烙印就愈深,这种烙印愈深,文字形态的法律就愈是飘移和远离社会客观规律本身,就愈具有“恶”法的性质而非“良”法的性质。为此,我将理论意义上的法制即法律划分为两类:一是作为“客观形态的法律”(自在的彼岸的法律、抽象的应然的价值层面上的法律),二是作为“文字形态的法律”(现存的此岸的制度化的法律、具体的实在的实证的纸面上的法律)。以文字为载体的法律或制度化的法律所具有的至上性和权威性最终不取决于其条文的繁简、体系的完善程度、国家权力的强弱,而主要取决于它是否和在多大程度上符合作为客观形态的法律(规律),取决于是否把它置于具体的社会客观现实的基础之上,因为法律的惟一源泉和真正基础只能是社会生活本身。


  从法制的制度层面上看,法制是法律的制度化,根据一定的法律理论和国家社会生活实际的结合,通过立法行为进行法律的创制,成为法律制度(成文的或不成文的),属于制度范畴。任何国家任何时期都有自己的法律制度。一个良好的法律制度,除了要求有法律理论与社会实际较好的结合外,还要表现出法制体系应具有的一些基本特征:其一,门类齐全,从宪法到一系列的具体法,全国形成一张法网;其二,结构严谨,层次分明;其三,众多法律内部协调一致,避免法制矛盾,此外,还有法律形式的统一等。法制一旦形成和生效,即具有实体工具性的作用。


  从法制实践层次看,就是法制的实施、贯彻和落实,亦即有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。现代法制的实践,要求国家机关及其工作人员在职权范围内严格执行法律,以保证法律的实现;一切国家机关、社会团体和公民个人必须依法办事,遵守法律。由法制的实践层面就会引出一系列的话题,如理想法治、现实法治、法治进化及其相互关系;有法、执法、遵守法律的社会是法治社会,与此相对应,无法或有法不严格执行遵守的社会就是“人治”社会;“法治”的社会不一定是民主的社会,它也可以是专制的社会;“法治”社会同时并存着“以法治国”和“依法治国”的问题,“法治”社会也同时存在着“治民”或“官治”、“民治”以及“官民互治”的相互关系问题,等等。


  以上三个层面的问题是相互联系不可分割的。大致说来,如果法制理论不科学,缺乏真正的理性,那怕是差之毫厘,也会引导法制的制度和法制的实践谬之千里;如果问题不在于法制的理论本身,那么问题就有可能出在法制的制度和实践上,导致不完善的法制制度和有害的法制实践;如果问题不在于法制的理论和制度上,那就要在法制的实践上下功夫。因此,当法制的理论和制度问题解决之后,法制的实践就是决定性的因素。如果忽略了法制的具体运作过程,那么法制的理论和制度就会功亏一篑。根据“木桶原理”,法制的任何层面出现问题都会影响其他两个层面的法制问题。但法制的制度层面大体上仍可属实践层面。无论是从法制的三个层面看,还是从法制的理论和实践角度看,其发展是不平衡的。既有法制的理论滞后于法制的制度和实践,也有法制的实践滞后于法制的制度和理论。相比较而言,法制理论方面的问题更重要。这里最主要的理论问题就是民主与法制或法治的关系问题。人们通常将民主与法制相提并论。民主是法制的前提

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