、在良法之治和恶法之治之间作出正确的辨析与选择。后来,西塞罗进一步提出了在这良好的“法律面前人人平等”的思想。经过漫长的封建中世纪的黑夜之后,经过文艺复兴、启蒙运动,经过思想上或制度上的改良或革命之后,经过马基雅弗利、布丹、霍布斯、洛克、伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭、潘恩、杰佛逊、韦伯、罗尔斯、哈耶克等西方思想家的传承和发展,欧美各国相继走上了以平等、自由、人权为目标的法治实践道路,法治逐步在西方国家成为制度并被固定下来,使法律在治理国家和社会中具有极大的权威性。由此可见,西方国家的法治作为一种学说和实践是经过漫长的历史积淀逐步形成的。现代法治是民主的制度化、法律化,是一种民主的形式和途径。法治的第一要义是约束政府,其核心词在法(ruleoflaw),法是主权、民权的法律形式,以法律为最高权威,在法律之外不容许其他平行或更高的权威存在为原则。政府及其工作人员依法治国,严格在法定职权范围内依法定程序行使权力,不得违反法律的规定或超越职权范围,更没有凌驾于法律之上的特权,否则要承担法律责任。法治的其次要义才是治(rulebylaw),即法律是法律的执行者手中的工具,政府及其工作人员依法治国,依法实施对国家事务、社会事务及自身内部事务的管理,以法规范社会。正如西赛罗所说:因为法律统治执政官,所以执政官统治人民,执政官仍是会说话的法律,而法律仍是不会说话的执政官。无论从法制的理论层面,还是从法制的制度层面和具体实践运作层面看,与古代中国的“德治”、“法治”相比,西方近现代的法治无疑是人类法制史的一个巨大的历史进步。虽然西方民主和法制的实质内容是建立在经济基础的私有制上的,其法治的治民性质没有根本改变,但是其法治的表现形式还是具有一定的普适性的,就像马克思、恩格斯反复强调的资产阶级民主共和国的政体形式所具有的普适性一样,值得后发型现代国家学习、借鉴以至“拿来”为我所用,因为这是人类共同的政治财富。


  四、中国行政现代化展望


  1949年,中国共产党在大陆执政以后,虽然有毛泽东关于人民民主专政理论成为中国民主与法制建设的指导思想,但是究竟采取什么方式治理国家和社会,还是一个重大的理论和实践问题,这个问题长期没有得到解决。改革开放使中国迎来了法制建设的春天,邓小平指出,要通过改革开放,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。在此基础上,党的“十五大”前夕,江泽民就提出依法治国的思想。他在“十五大”的报告中更加科学、完整、准确地提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略和基本目标。把治国方略和治国目标有机地结合起来,这标志着党在治国理念上的飞跃。1999年3月的宪法修正案确立了这一基本治国方略和目标。从而标志着“依法治国,建设社会主义法治国家”已上升为国家的意志,具有极大的权威性,标志着中国的法制建设又迈出了坚实的一步,开启了从“人治”向“法治”转型的艰难历史。我把从“人治”向“法治”转型的特定阶段称之为“人法同治”时期,这个时期是衰亡着的人治因素与生长着的法治因素共生、共存并彼此斗争的此消彼长的时期[10]。在这个非常时期,中国的法治及其现代化要做到“两个接轨”、“两个根本转变”。两个接轨就是指首先要同中国的“德治”、“法治”历史接轨,批判扬弃糟粕,传承其中合理的符合时代精神的内容,因为“传统”与“现代”不是简单对立的二分法。中国的传统社会与现代社会不是截然对立的,而是前者是孕育后者的温床。法律的发展并非是现代法取代传统法,而往往是传统法与现代法以越来越复杂的形式表现出来的平面化的交错共存[11]。其次,还要同西方的法治接轨。理论上讲社会主义高于资本主义的历史阶段,人类只能在资本主义基础上建立建设社会主义。从历时态看这种接轨是必然的,从共时态全球化开放格局看,这种接轨也是必要的。在接轨过程中需要吸纳、借鉴西方资产阶级民主、法制、法治的一些积极因素。但这种接轨不能把社会主义法治降低到或倒退到资本主义的法治,同时这种接轨绝对不是“并轨”。通过这两方面的接轨,在根植于中国特色社会主义初级阶段的土壤中进行独创性建构。把中国特色社会主义初级阶段的法的人民性落实到实处,在努力坚持立法平等、事实上的平等的前提和基础上做到“法律面前人人平等”。为此,就需要在法律的价值层面、制度层面和具体运作层面上实现两个根本转变:其一,即从“官僚法”到“民法”的根本转变。这个根本转变,侧重于将民主、民权、主权由过去的“虚化”转向“实体化”,把法真正视为民主、民权、主权在民的同义语,把“官权”从法中剥离出来,使法之权回归于民,实现权还原主——民。其二,从“官治”到官民互治的根本转变。这个转变侧重于将治权由过去的“虚化”转向实体化。过去一直视“治权”为官吏的专利,这是对法治的曲解和误解。无论是从法理上看还是从事实上看,治权可分解为:民治权和官治权。其中民治权是公民通过对立法、制法及其监督行政等政治参与活动表现出来的,对于公民来说就是“依法治官吏”;官治权即政府及其工作人员通过司法、执法、守法、民主行政来“以法治国,以法行政”(rulebylaw),实现“依法官吏治”[12]。当然,这两种治权的行使主客体、方式及途径等都是有所不同的。如果将治权作出这样的分解能够成立的话,并能够逐步进入官民互治的良性运作状态,那么,亚里士多德关于统治者和被统治者“互治”品德的理想,就会在社会主义的中国逐步变为现实,从而实现对西方法治的历史性赶超。当然实现这两个根本转变及其官民互治是一个漫长的历史过程。在这个历史过程中,要求官和民都能用自己的理性与知识真正理解和认同法治精神和原则,理解和认同依法治国,把法律不再看成是一种异己的统治、支配自己的外在力量,而是把法律内化为自己的知性选择,把维护、执行、遵守法律不再看成是一种强迫的义务,而是把法律看作既是一种利己的选择,又是一种道德义务。一旦这种法治精神和法治文化形成之日,就是中国社会真正走上法治之路和行政现代化之时。


  在中国行政现代化历程中,究竟能否和何时并在多大程度上能够创造出官民互治的政治行政局面,这不仅取决于法律理论创新的勇气,法律制度的日臻完善,法律具体实施技术的提高,而且还取决于作为国家主人的官民的关系切实改观,人人守法,各得其所,更取决于整个中华民族现代民主与法治观念的增强和法律至上精神的弘扬。


  参考文献:


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  [2]我的一个观点认为,国家和社会的发展在很大程度上取决于政府行政管理的发展,尤其是对于发展中国家来说就更是如此。从这个意义上,我提出没有落后的社会,没有落后的国家,只有落后的政府及其行政管理。乔耀章.应当把“可持续发展”思想引入行政管理[J].中国行政管理(北京),1998,(4).


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  [7]马戎.罪与孽:中国的“法治”与“德治”概况[J].北京大学学报(北京),1999,(2).夏勇.法治与公法[J].读书(北京),2001,(5).李冬.法治如何理解[J].领导文萃(福州),2001,(2).


  [8][9]乔耀章.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000.197-110.


  [10][12]乔耀章.从“人法同治”走向依法治国[J].中国行政管理(北京),1999,(2);依法治吏更为本[N].社会科学报,1998-2-26.


  [11]黄文艺.中国法律发展研究的两大范式[J].中国社会科学文摘(北京),2001,(1):86.