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　　摘 要：金融监管组织结构理论是从1980年代才开始发展起来的一个崭新的理论。该理论把传统理论研究中被视为“黑箱”的金融监管内部运作和结构安排作为研究对象。研究表明，监管组织结构对于监管目标的选择、监管手段的采用、监管决策的过程和监管效率和绩效都有着重大的影响。本文对统一监管与多边监管这两种组织模式进行了研究，对这两种组织模式在监管目标冲突、监管规模效应、监管成本、信息沟通等方面的特点进行了分析，在此基础上，总结了监管组织结构最优化的影响因素，提出了监管组织结构理论需要考察和研究的问题。

　　一、问题的提出

　　监管组织结构在具体形式上呈现出多样化的特征，概言之，可以归结为两个基本的组织结构模式：统一监管模式和多边监管模式。统一监管模式由一个统一的机构实施对所有金融机构、金融产品和金融市场的监管，监管者不仅要对金融安全和稳定负责，防范和化解系统风险，还要对金融机构的审慎经营、商业行为进行全面的监管。这一组织模式又被称为“全能监管”(mega-regulation)模式。多边监管模式则由多个机构实施对不同金融产品、不同金融机构和不同金融市场的监管，监管机构间没有隶属关系，各自在其权属范围内执行监管权利、履行监管义务。多边监管最为典型的是金融分业监管模式，即由银行监管部门(中央银行或银行监管委员会)，证券监管部门(证监会)和保险监管部门(保监会)分别实施对银行、证券和保险的监管。按照查尔斯，哥德哈特、菲利普，喻特曼等经济学家的研究，多边监管的组织模式得到了较多国家的采用。他们对世界上70个主要国家(包括中国)金融组织结构进行分析以后发现，完全采用分业监管的多边组织模式的国家有 44个，而采用具有统一监管性质的组织模式的国家只有26个。在采用统一监管的国家中，组建银行、证券和保险统一监管机构的国家有7个，组建银行和证券统一监管机构、银行和保险统一监管机构、证券和保险统一监管机构的国家分别是10、6、3个。

　　但是，近年来，统一监管的组织模式开始受到越来越多的重视。从1996年开始，瑞。典、加拿大和丹麦等国减少了金融监管机构的数量，并开始向统一监管的方向发展。英国在1998年7月颁布《金融服务和市场法》，按照该法的规定，英国金融服务监管局(Financial Service Authority，简称FSA)负责全英各类银行、投资基金、清算机构、保险公司、住房信贷合作社、证券与期货机构等的监管工作，一个取代传统的自律监管、单一的巨大监管机构建立起来了。对统一监管的关注在美国取消《格拉斯—斯蒂格尔法》以后达到了一个新的阶段，该法的取消意味着美国重新进入金融混业经营时代，毫无疑问，如何面对混业经营带来的新的挑战，特别是如何更为有效地监管越来越庞大的金融航母，是美国金融监管者的新课题。正是在这一意义上，美国不少经济学家敦促美国政府建立一个统一的监管机构，把所有的金融机构和相关的金融业务置于统一的监管之中。

　　除了金融混业经营的现实要求外，日新月异的金融创新对监管组织模式也提出了新的挑战，而这是一个较早就受到关注的话题。罗斯和复拉塞(Peter S．Rose，Donald R．Fraser，1985)指出，在某种意义上，金融创新可以看成是金融机构为了规避监管、躲避管制而产生的。金融监管一旦固定下来，在短期内将具有稳定性和持续性，这也将同时意味着，短期内也可能难以适应新的变化，甚至成为金融发展的制度障碍，许多金融创新正是在这一状况下产生的。在60年代出现第一张大额可转让存单的时候，对其应该进行如何的监管立即引来了人们的激烈争论。从大额可转让存单的性质来看，将其作为证券产品进行对待是合理的，然而如此一来，银行经营该产品将违犯美国证券法的有关规定。对这一问题的解决看起来应该是如何定义证券的内涵和外延，从而确定大额可转让存单的性质。但是，对这一问题的认定是联邦储备银行的解释更有权威性，还是证券交易委员会 (SEC)的解释更有权威性?在这里，我们可以看到分业监管的组织模式出现了冲突。类似的冲突在以后的监管实践中开始愈演愈烈，并且随着金融创新的拓展开始扩展之势。在70年代初期，当市场首次推出股票指数期货、指数期权的时候，谁有权对该证券衍生产品进行管辖又立即成为人们关注的焦点，在确定管辖权属上，美国证券监管部门与期货监管部门再次发生了严重的冲突。可以说，在面对金融创新时，监管机构注定是处于被动地位的，它们既难以及时了解金融创新的性质，而在金融创新出现以后又往往对其监管进行喋喋不休的争吵。可以看到，在现代金融市场上，金融创新要求一个更为灵活、更富弹性的监管机构与之对应，这对以前单纯强调组织结构的完备性和稳定性的监管结构提出了全新的要求。

　　但是，尽管人们目前对金融监管的组织模式有了更多的重视，在理论界，人们并没有对选择何种组织模式达成共识。下面我们分别对统一监管和多边监管组织模式的优势和劣势进行讨论。

　　二、统一监管的现实性和理论基础

　　建立统一的金融监管机构，一个可以直接观察到的好处是统一的组织结构能够获得，“监管规模经济”(economies of scale within regulatory agencies)。与多边监管机构相比，统一监管不仅可以节约运行成本，而且能够更为有效地发挥金融监管人才的作用。由于存在着监管规模经济，更少的机构能够有效地降低成本，能够更为充分的利用“共享资源”。与此类似，统一监管还能够获得“监管范围经济”(economies of scope within regulatory agencies)，这是因为，统一监管机构可以以较低的成本为具有不同需要的市场主体提供多种监管服务。

　　与多边监管相比，统一监管还有另外一个明显的好处，即可以避免多边监管容易产生的监管冲突与监管疏漏。监管冲突是多边监管的一个普遍问题，在大多数情况下，这是由于不同机构的监管目标不同所致。监管冲突可能会导致重复监管，因为相关的监管机构都声称它们具有管辖权；同时，监管冲突还可能导致监管效力的降低，因为，当同一机构或同一事件面临多个监管者，而每监管者都坚持自行其事时，监管的结果要么是久拖不决，要么是无所适从。监管冲突也为被监管者带来了困难。例如，在一些国家，往往有多个机构对上市公司的会计准则有管辖权，这些准则之间的冲突就使得上市公司不得不制定多套会计报表，以应付不同的监管机构和监管准则的要求。

　　与监管冲突相对应的是监管疏漏。监管疏漏可能缘于监管机构权责不清，也可能缘于权责不对称。前者往往出现于监管机构的管辖权没有明确界定的时候，后者则往往出现在一些可能对监管机构产生严重不利影响的事件发生的时候，例如，当某一金融丑闻或金融重大案件发生的时候，相关的监管机构均声称对此不负责任。如果说监管冲突是由于监管机构的“争权”，那么，监管疏漏则是由于监管机构的“弃权”；监管冲突导致监管的久拖不决，监管疏漏导致监管机构的相互推诿。

　　虽然在本质上，监管冲突和监管疏漏缘于监管机构的功能不同、目标不同，因而权属不同，但是在操作上，则多表现为监管机构之间缺乏沟通和合作。尽管人们已经认识到，良好的沟通和合作机制是多边监管的一个关键因素，但是，建立这一机制却十分困难，因为地位平等、没有从属关系的监管机构不会有足够的动力和有效的约束，将各自的信息对外进行充分的披露。为了解决这一问题，一些国家在多边监管机构之外，另行建立协调机构，或者举行定期或不定期的监管机构联席会议，以进行更多的信息交流，和更密切的合作。例如，澳大利亚专门设置了一个金融监管机构委员会(The Counci

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