损失。

　　一是证券、保险监管职能从人民银行分离出来以后，对省以下证券保险机构的监管，可以说是“证监会、保监会顾不上，人民银行又不管，处于监管真空状态”；

　　二是与西方相比，目前我国实行严格的分业经营、分业监管，使金融机构特别是国有银行的业务被局限在以存贷款为主的狭小范围内，人为将资本市场与货币市场、银行与证券保险业割断联系，不仅不适应现实经济和金融发展的需求，也造成了明显的效率损失。以银行为例，我国银行业的主要利润来源是存贷利差，随着七次降息，利润越来越低，甚至出现了严重亏损，由于严格的分业经营，无法消化既存的大量不良资产，使银行的发展空间逾加狭小。随着加入WTO和国际经济全球化，这种监管体制的弱势将更加明显。全能的外资金融机构大量进入后，受分业经营严格束缚的我国银行业、证券公司和保险公司会受到本国人为壁垒束缚和不公平待遇；

　　三是分业监管导致对被监管机构的监管中出现了许多盲点和重复监管。

　　(八)范围局限——监管内容狭窄

　　一是目前监管的内容主要是机构审批和经营的合规性，对风险监管还只是处于摸索阶段；二是国家对三个临管机构监管的职能给予了一定的限制，对金融机构的监管，除央行、证监会、保监会三个专职部门以外，还有审计署、财政部、国家和地方税务局以及司法部门，最近国务院又对各个金融机构派驻监事会，使三个监管部门的监管工作受到局限，由于监管部门较多，导致“不该管的大家都在管、都要管，该管的管不了、管不好”；三是同一监管机构内部职能分工太细，导致监管上“拉二胡，自顾自”和重复监管，难以从整体上对一个机构进行全方位监督管理。

　　二、存在问题的主要原因

　　一是金融体系的改革滞后于经济改革。表现在我国经济的市场化程度已比较高，各种民营经济和个体经济发展迅速，非公有制成份比重越来越大，而我国金融业仍基本上是国有垄断，商业化、市场化进程缓慢，民营金融和中小金融机构的发展进程相对缓慢；

　　二是被监管机构仍无法摆脱行政干预。央行等监管机构按经济区域设置，但被监管的金融机构特别是国有商业银行仍按行政区划设置，仍无法摆脱众多不合理的行政干预；

　　三是监管部门履行职责的时间还不长。特别是证监会、保监会行使职能的时间还比较短，省级以下机构还未健全，没有什么现成的经验可资借鉴，监管的水平离国际标准尚远：

　　四是监管部门开展工作的独立性不强。人总行第三个监管部门作为国务院的职能部门，特别是其分支机构还未能摆脱除中央政府以外的各级政府行政干预，监管部门开展监管工作的独立性不强；

　　五是改革后的人民银行体制仍然不顺。1998年底，人民银行进行了体制改革，成立了九个大区行和两个营业管理部，但省以下的机构仍按行政区划设置，与大区行跨行政区设立的体制不配套。近两年的实践证明，这种体制有一定缺限：1．省级分行撤销后，大区行一时难以承担面广量大的大区内的监管工作，更多的是疲于应付；2．省会城市中心支行和监管办的职能定位比较尴尬。省会城市中心支行副厅级建制，职能是对省会中心城市进行金融监管，没有对全省监管的职能，无法为大区行代行对全省的一些金融事务进行协调，大区行又鞭长莫及。而监管办职能只是受大区行委托进行现场检查；3．将县支行定位在主要对农村信用社的监管上，使县支不少人员由于工作量小而无所事事。

　　六是金融监管处于体制转轨特殊时期。我国金融监管大环境处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的特殊磨合期。

　　三、对策建议

　　(一)应对世贸改革监管体制

　　1．改革金融监管框架。随着我国加入WTO和经济金融全球化的日趋逼近，客观上要求我国金融业必须遵循国际规则，我国金融的监管体制也必须打破“渐近式改革”的常规，在五年过渡期内，实行跨越式改革。目标要定位在世界金融业发展和监管的最新走势上。建议有三种方案可供选择：

　　第一种方案是由中央银行统一监管。将三个监管机构统一在人民银行的领导下，将证监会和保监会隶属于人民银行，在人民银行内部设立银行监管局、保险监管局和证券监管局，统一监管货币市场、外汇市场、资本市场、保险市场和黄金市场，这种体制的好处是更有利于人民银行掌握全面情况，制订并实施合理的货币政策。

　　第二种方案是成立金融监管局。将人行的金融监管职能分离出来，与证监会、保监会合并成立中国金融监管局，独立于政府和人民银行，按监管的对象设立内部机构。好处是将三个监管部门合并，可以制定出统一的监管和保护公众利益的标准，改革后的人民银行专司货币政策业务，强化监管部门的独立性。

　　第三种方案是成立金融监管委员会。保留现有三大监管主体，适应混业经营要求，成立独立于中国金融工委的中国金融监管委员会，专门负责管理、协调三大监管体制主体的监管工作，建立“有分有合，目标一致，运行高效的金融行政监管体系”，三个部门相对独立，在交差业务上协同监管、信息共享，对从事混业经营的内外资金融机构实行联合监管。

　　2．进一步改革央行管理体制。

　　一是撤销人民银行县级支行。结合农村信用社体制改革，对市县两级支行进行改革，撤销县一级支行，将其监管职能和业务骨干合并到市(地)中心支行。

　　二是市中心支行实行跨区域设置。撤销现有的中心支行，仿设立大区行的模式，重新按区域设置中心支行，数量在现有基础上削减三分之一。为解决县支行撤销后的监管问题，按区域设置的市中心支行要成立金融监管110服务中心，一旦发现违规违法行为迅速出击，从快、从严、从重处理。

　　三是撤销大区行派驻各省监管办。将监管办与大区行合并，原监管办所承担的现场检查职能，由大区行统一组织，这样不仅可以充实大区行的人员，也可理顺大区行与省会城市中心支行的关系，提高监管效率。

　　四是重新定位省会城市中支职能。剥离省会城市中心支行对所在省中心支行部分业务的管理职能，明确其只负责对省会城市金融业务的监督和管理。

　　通过改革，使央行形成总行、分行、中心支行三级体制，可以大大减少人员数量，杜绝人浮于事现象，提高监管效率、节约监管成本，形成科学、高效、稳定的央行监管组织框架。

　　(二)协调好各有关监管部门之间的关系。

　　1．处理好与地税、国税、审计、财政、司法和国务院派驻的监事会等其他非专业监管机构的关系。作为专职监管部门要加强与他们的协作和联系；2．树立人民银行监管的核心地位，要以法律形式保证其独立实施货币政策和监管职能，使其不受来自各方面行政干预的影响；3．处理好三个监管部门间的关系。在强化中央银行监管中心作用的同时，对证券保险业的监管给予同等的重视，并与银行业的监管结合起来。防止“监管漏洞”产生；4．处理好与中资金融机构东道国、外资金融机构母国监管机构关系，加强和国际金融监管机构的交流与合作，强化对海外机构和外资金融机构的监管。

　　(三)构建独立金融司法体系

　　一是抓紧修改、整理和完善《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》和《证券法》等金融法规，并制定具体的实施细则，重新修订“金融保险企业财务制度”，取消分业经营的限制，允许各金融机构扩大业务范围，建立统一的会计准则，统一会计科目、报表格式和信息披露制度；

　　二是出台银行、证券和保险三大监管法规和金融机构市场准入退出(破产)法规；

　　三是制定《信贷资产保全法》和《外资金融机构法》，按国际资本充足率框架，制定资本充足率的监管框架；

　　四是借鉴国外经验和国际通行的监管规则，根据金融电子化和信息化

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