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                         ——以2001—2005年郑州户籍改革为例

 [摘 要]中国市场化改革取得了巨大的成就，但户籍制度改革却一直滞后，成为经济社会发展乃至进一步市场化改革的滞碍因素。通过对2001—2005年郑州户籍制度改革的分析，认为，二元化的户籍制度形成的不同利益集团之间的相互博弈及其对政府决策的影响是户籍制度改革不断反复的根源。市场化进程中必须充分均衡不同利益主体的利益才能从根本上解决户籍制度滞后的矛盾。

[关键词]户籍制度，利益集团，制度变迁

改革开放三十年，中国经济社会发生了巨大的变化，突出表现在经济持续稳定的发展。而经济的稳定发展最有力地证明了中国市场化改革的成功。然而，在看到取得的巨大成就的同时，还应该看到，影响中国市场化进一步推进的因素依然存在，而且，在某种程度上表现出其固有的顽固性，二元户籍制度应该属于这一范畴。

2008年7月发表的《广东省情调研报告》在对2008年春运危机进行的调研和思考中曾经指出，春运危机的根源在于现行的户籍制度。虽然，在市场化进程中，现行户籍制度在诸多方面产生负面影响，尽管在改革开放的不同时期户籍制度改革曾经取得了引人注目的成就，但更让人关注的却是户籍制度改革总是在进退反复中摇摆。如果说2008年4月珠海市暂停购房入户政策是户籍制度改革中的一种倒退的话，那么在改革开放三十年中这样的倒退例子却是不胜枚举。本文以2001年—2005年郑州市户籍制度变革为例，从新制度经济学的角度探讨这种反复的深刻原因。

　　一、 2001—2005年郑州市户籍制度的反复

郑州市户籍制度改革在全国大中城市中起步并不算最早，但其最初的彻底性却是引人注目的。2001年11月1日，郑州市在河南省范围内率先推行以“降低入户门槛、吸引高层次人才”为主要内容的户籍制度改革。郑州市人民政府[2001] 13号文件发布，规定从当天起，亲属投靠、新生儿入户、购房入户、投资纳税入户、工作入户、大中专院校毕业生入户、成建制迁入户等七种情况可以办理郑州市区户口[①]。这个被媒体称作郑州的“户籍新政”，其目的是为了扩大城市规模，拉大城市框架，加快城市化进程，提升郑州城市品位，成为全国区域性中心城市。 2003年8月，郑州市又出台了一个更优惠的政策。市政府[2003]19号文件规定，从2003年8月22日开始，郑州市将取消现行的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”，实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”。同时规定了更加宽泛的入户政策，其中“凡与我市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，可办理迁郑户口”[②]，将郑州市区户口门槛彻底打破。应该说是开了全国户籍制度改革的先河。然而，2004年8月20日，郑州市公安局一纸“规范户籍办理程序”的通知，令“户籍新政”被突然“叫停”。引起各界广泛关注。有关资料显示，郑州市的这一举动的主要原因是：户籍制度完全放开使得人口迅速上升，造成城市交通状况、教育资源以及社会保障等方面压力显著增加。然而，恢复户籍管制是否会缓解上述压力？
上世纪80年代以来，随着改革开放的深入，国内出现了农民工流动现象。这个时期，虽然户籍制度还没有放松，甚至还有加强的倾向[1]，但还是多次表现为“民工潮”。民工涌向城市造成城市状况恶化时，政府一般对民工采取的是“遣返原籍”。然而事实上，上世纪80年代以来农民工流动一直存在此类问题：即在此处被“遣返”就转到彼处；在此时被“遣返”就到彼时再转来。从经济学的角度考虑就是，只要存在高于流动成本的预期收益，人口的流动就不会停止，不管是不是存在户籍管制。也就是说，因为人口流动的客观存在，户籍管制是不是放松，对城市交通的影响可以是无差异的。而且，如果城市政府是对城市区域内的所有居民（不管有没有该城市户籍）负责的话，户籍制度的松紧在对城市区域内的教育、社会保障等公共物品的提供上也不能有很大影响。然而，户籍制度变革之所以倍受关注，就是因为，户籍对居民享用城市公共物品来说相当于一个“准入”。户籍所在地不同（城市和农村的区别），“待遇”就会有天壤之别。


　　在户籍制度背后存在着不同的利益集团，而政府作为户籍制度变革的主导者，为了保持或争取更多居民的义理性支持，也必须在不同的利益集团之间进行权衡。因此，户籍制度的变革可以认为是政府在不同利益集团之间进行选择的结果。 

　　二、制度分析与户籍制度下的利益集团 

　　按照新制度经济学的观点，制度就是一个社会的游戏规则，是规范人类社会交往的人为的限制。制度的作用就是为了消除或降低社会交往中的不确定性，使人们对自己或他人的行为结果形成合理预期，以降低人们的交易成本。从一个特定的历史时期来看，一个社会的某个制度具有一定的稳定性。但是，制度并非一成不变，而是时时处于一种微调的变动之中，当这种微调积累到一定程度，就会发生这个制度的根本性变革。那么一个制度变迁的动力机制是怎样的呢？也就是说为什么会发生制度变迁？新制度经济学在新古典“经济人”和有限理性假设的基础上，考察了制度变迁的原因和方式，以及制度、制度变迁对经济绩效的影响。按照他们的观点，社会是由一系列规定着生产、交换和分配基础的政治、经济和法律制度网络，这个制度网络又构成了一个社会的制度环境[2]。制度变迁源于制度出现了不均衡状态，这种不均衡可能是由另外一种制度的变化引起的，也可能由于社会环境的变化而内生的制度不均衡。这时，由于制度中的行动团体或个体是有限理性的经济人，在对成本与收益核算以后，若某一制度的收益大于制度变迁的成本，制度变迁就可能发生。并且当这一制度框架中利益主体的利益得不到满足时它也会有潜在的改变现有制度的激励。 从我国户籍制度的形成与发展过程来看，户籍制度一开始就是政府主导的一种制度安排与变迁。而且，户籍制度一产生便相应地产生了该制度框架下的不同利益集团，突出表现为：有向城市转移意愿或已定居城市但未取得认可的农业人口与城市现有“非农业”居民这两大利益集团。这样，户籍制度变迁的过程就是政府以“经济人”的身份出现，为追求公众对其义理性支持的最大化而在这两个集团之间做选择的过程。但在这个选择之中，政府行为的有限理性也会表现出来，也就是说政府可能缺乏相关的社会科学知识，信息也不充分，可能无法保证做出正确的选择。这样，在政府主导的户籍制度变迁过程中，便会出现这样那样的不同或反复。因而，对户籍制度下的利益集团和政府选择行为进行分析是必要的。 

　　单就人口管理的角度而言，户籍制度也可以算是可供选择的人口管理的方式之一。问题是，我们的户籍制度不单单是作为一种户籍管理制度在起作用，即它不只是限制着人们的迁徙自由。由于两种户籍在实际利益上存在差别，在“农业户籍”与“非农业户籍”之间，我们借助于政府权利事实上构筑了一个不平等的等级社会。在我们的户籍制度背后，附加了许多与之相关联的社会福利和权益，从劳动就业、到医疗保险、再到住房补贴，到退休养老，甚至在高校招生中也存在着城乡差异等等。在户籍管制制度的长期统治之下，逐步形成了中国特色的以城乡分治的行政建制为基础的、城乡分离的“二元社会”。这里面也就暗含了两类居民在户籍制度下的不同利益，即城市居民享有更多的福利待遇，而农村居民一旦进入城市区域，就成为与城市居民共享城市福利待遇的新群体，这不仅将造成城市公共物品的享用在短期内出现拥挤现象，更使原城市居民的特殊待遇不复存在。因而，对城市居民来说，如果政府放开户籍管制，他们将付出

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