巨大的成本。而对外来人口的“流入”而言，如果不再存在限制，也就是说，让外来人口很快就享有和城市居民同样待遇的话，其流动的成本（含机会成本）与其在城市获得的利益相比，则是小之又小的。这样以来，从制度变迁的角度看，外来人口是户籍管制放松的强烈需求者（虽然力量小，但仍是会通过各种途径去推动变革），而城市居民在很大程度上将是这种户籍制度变革的阻碍者。 

　　当然，在分析城市居民的利益时，还必须考虑到城市中利用户籍的“隔离”作用而取得特殊利益的一些企事业单位，他们作为城市中实力较大的“居民”，在对户籍改革的反应上更容易影响到政府的行为（这一点在考察政府选择行为时再做分析）。这里又涉及到户籍在我国市场经济下的特殊性，从经济学上来看，目前的改革使本应废除的户籍制度正在成为一种由地方政府单独定价的“垄断产品”，等于人为的制造了一个户口市场。“户籍垄断源于一种落后的制度造成的人为的资源短缺”[3]，户籍在这里被人为地作为了一种资源。而这种政府垄断产品具有很强的外部性（制度本身就是外部性很强的公共物品），因而，城市中的一些企事业单位便利用这一“垄断”来赚取特殊利益。因而，特殊利益的维持还是丧失是这一集团在考虑是推动还是阻止户籍制度变革上要考虑的重要因素。 分析郑州市2001—2005年“户籍新政”前后的一些情况，便可以对此有更深的认识。为了简单起见，本文仅分析郑州市户籍变革过程中，各利益集团在教育方面的角逐。对城市居民而言，教育是政府对其提供的准公共物品，也就是说，只要是本区域内的学生，交一定费用之后就可以接受教育。在我国，由于很大程度上的“城市崇拜”存在，使得优秀人才在城市的聚集，表现在教育上就是，城市教育质量普遍要高于其他地方。因而，城市居民在接受教育方面一开始就拥有了特别的“待遇”。而户籍管制下，人口不能充分流动使农村居民接受的教育的质量处于弱势，为了改变受教育状况，他们就必须付出一定的代价。这样，政府主导下的户籍制度的“垄断性”便产生了特殊的魅力。由于户籍差别，农村居民要接受与城市居民同等的教育，就必须向城市的教育机构另付费用，即借读费。这样，城市里的教育机构就成为一个特殊利益获得集团。资料表明，今年郑州市区借读费征收标准为：小学每学期130元/每生，中学每学期300元/每生。而2003年8月份郑州市户籍管理改革后，到年底的4个月中从外地迁往郑州市的8.9万人中，适龄学生就有2.5万人[4]，但据笔者调查，郑州市区不同学校的借读费是不同的，一般高于上述标准。而除了借读费外，外来人员还需向有关学校交一定的“赞助费”等。因而，户籍管制使城市居民受益外，这些教育机构也成为特殊的受益者。这样，在进行户籍制度变革中，要使“户籍新政”顺利进行就必须考虑，既得利益集团的特殊利益在新的制度下怎样予以补偿。当然，前面分析中已经指出，中国的户籍制度是政府主导的制度安排，因而，在制度变迁中其关键作用的还应该是政府，取决于政府是在不同利益集团角逐中以经济人的身份出现进行抉择，还是以社会整体利益为重排除利益角逐来维护社会公平。 

　　三、政府抉择与户籍制度变革短期化分析 

　　分析政府的抉择，必须对国家和政府有一个清晰的认识。在国家理论方面，诺斯通过对以往国家理论的批判，从经济人的假说中提出并描述了国家模型的三个特征：一是国家为取得收入而以一组被称为“保护”和“公正”的服务作为交换；二是国家为使收入最大化而为每一个不同的集团设定不同的产权；三是国家面临其他国家或潜在统治者的竞争。基于这三个特征，国家的存在表现出两面性：它既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。而在新制度经济学的最新研究中，通过将博弈论引入政治学和经济学问题的分析，使对政府问题的研究更为深入，即政府是一个受制于有限理性和代理人机会主义双重约束的集体行动者。而马克斯·韦伯在《经济与社会》一书中提出了义理性的概念，使对政府行为的分析加深了一步。韦伯认为“政治系统的义理性，只能是”符合命令—服从关系的“相应态度存在以及由此引发出与之相符的实际行为二者相关程度的可能性。”[5]而政府义理性的获得，主要来自公民的普遍支持[6]。公民对政府的支持也主要是基于政府的某种行为会给他带来一定的利益，至少不会损害他们的利益。由于社会中存在不同的利益集团，因此，政府的抉择主要是取决于哪一个利益集团的支持可以使他获得更多义理性。这取决于各利益集团的实力和社会对某一阶层的关注状况。 郑州市户籍制度的变革从根本上说是基于政府对其潜在义理性支持的判断。从上世纪末开始，区域经济发展日益受到关注，处于中原大地的河南省提出了通过发展“中原城市群”来发展区域经济。而郑州作为中原城市群的核心，其中心城市的地位还显得很薄弱，为此，郑州市乃至河南省都想通过一系列措施来提高郑州的区域辐射能力。提高郑州在河南乃至全国的影响力，政府获得的收益是显而易见的，对郑州市居民来说也可以带来潜在的利益，如提高城市辐射能力可以给城市居民带来更多的就业机会、休闲娱乐场所等等。因而，当政府最初提出通过放松户籍管制来扩大城市规模时，就得到了市民的支持。当然，户籍制度的放松带给外来人员的巨大利益也使政府这一行为得到这部分人的支持。因而，在主导郑州“户籍新政”之初，政府得到了充分的义理性支持，而付出的成本是极小的。 

　　但是，经济主体的选择总是受到“有限理性”的影响。比如，在郑州市的户籍制度变迁中，在利益集团和政府的决策中都表现出缺乏足够的知识而使其决策短期化。比如，在教育方面，2003年郑州市媒体普遍关注了外来就读人员的借读费问题，媒体的立场普遍表现是，为“借读费”喊不平。这反映出社会对外来人口的同情和关注，政府顺此“民意”进行制度决策，就可以赢得更高的“义理性”支持。这表现在郑州的户籍制度变革上就是前文提到的2003年郑州市全面放开户籍管制。同时郑州取缔“民工子弟学校”，使民工子弟与城市居民子弟享用同样的教育。这就对城市居民的潜在利益造成一定的负面影响，比如导致教育拥挤等问题，比如，2004年郑州市不得不新建22所中小学以缓解入学难的问题[7]。这就使城市居民对政府决策最初的义理性支持表现出“短期化”倾向。也就是说，只要城市利益集团（包括居民和一些企事业单位）的利益损害表现出来，这种变革后的新制度就会有再度变革的动力源。 

　　另一方面，政府的有限理性表现在对户籍管制放开的影响考虑不周。郑州市是为了追求政府的利益，即通过放开户籍管制扩大城市规模和城市的影响力。但是人口分为生产人口和消费人口，而郑州“户籍新政”中人口迁入不是以自然户为单位，而是以“挂靠”。这样必然造成儿童这类消费人口的急剧膨胀和教育资源的极度短缺。农民也是理性行动者，在追求自我利益的最大化这一原则下，郑州周围的农民宁愿选择“一家两制”的户籍方案，让孩子进城落户享受城市的教育等福利资源（夏学銮先生曾经在《北京“无根儿童”安全状况调查》中呈现了这样的现象）[8]。这样郑州的人口规模是扩大了，但其生产力却没有增加，公共资源和社会福利的负担却越来越重，这种事与愿违的后果恐怕是其决策者始料不及的。这样，政府所承担的城建负担和城市利益集团反对带来得义理性负担达到一定程度，政府就会有改变新制度的动力。这样分析使我们认识到，正是由于经济主体（这里包括政府和城乡居民构成的利益集团）追求自身利益最大化的经济人属性和他们

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