，我国城市化的水平与未来发展必然受到限制，更谈不上再大规模地从农村移民到城市了。

二、农民工市民化的社会保障制度约束
1. 农民工市民化受到的约束
城市化是市民化的舞台和载体，市民化是城市化的结果和目的。农民工要成为市民，不仅仅意味着农民工在身份上获得与城市居民相同的合法身份和社会权利，更重要的是使传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面向市民转化，以实现城市文明的社会变迁过程。要完成这一过程，就必须解除农民工市民化的一些约束条件。
一是身份地位约束。由于历史的偏见和长期的城乡“二元”分隔体制，在我国，农民不仅仅是一个职业概念，同时也是“一种社会等级，一种身份或准身份，一种生存状态，一种社区乃至社会组织方式，一种文化模式乃至心理结构”[3]，而且更主要的是一种身份概念。正是由于这一身份，使得农民工进城后成为城市里的二等公民，得不到应有的尊重，在享受就业的机会上，也经常受到政策歧视。
二是社会保障约束。农民工的社会保障是边缘化的，城市农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。农民工社会保障的缺失强化了土地的社会保障功能，抑制了农民工向市民转化。
三是门槛约束。在我国，绝大部分地区农民工进城实行的是“政府准入”而不是“市场准入”，城市出现了“官办化”，政府干预太多的结果是出现城市“嫌贫爱富”。显然，对于农民工来说，政府劳务市场的准入成本太高，农民工进城实际上要遭遇户籍制度和经济成本的双重门槛，前者表现为因户籍而产生的各种不合理收费，如农民工子女在城市上学的高收费等，后者则主要表现为农民的经济利益、福利得不到合理保护，如针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，农民跨地区就业和进城务工的各种手续，变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费等。
因此，说到底，农民工市民化的核心问题是：农民工身份怎么改变？农民工的社会保障如何建立？又如何维护农民工的利益使农民工在生活条件上达到市民水平？
2. 社会保障制度约束是制约农民工市民化的关键
要解决这些问题，首先要解决两个难题：一是户籍制度，一是农民工与市民同标准的社会保障制度，这是许多专家的共识。那么，如何认识这两个问题呢？
户籍制度本身并不应该成为问题。户籍制度在全世界几乎所有的国家都有，只不过在绝大多数国家里户籍制度只是一种管理和登记制度，而无太多经济内容。因此，户籍制度本身要改革并不是一件难事，从我国近来许多省市纷纷推行的统一城乡居民户口的举措来看情况正是如此。为什么一件并不难的改革我们却迟迟不推行呢？原因就在于，户籍制度最大的问题不是户籍制度本身而是隐含在其中的经济功能，“现行的户籍制度把城门关起来，在城市居民与乡村居民中间建立起一种世袭身份制度，把农民排斥在城市就业的大门之外。”[4]造成了城乡居民在社会地位、物质待遇上的巨大差异。改革户籍关系也就意味着一种利益关系的改变，承认农民工的市民身份就意味着他们也要平等地使用城市公共资源，比如城市社会教育资源及社会福利。因此，户籍制度不仅仅是一个政治问题，更是一个经济问题，我国户籍制度改革决策过程颇费周折的原因就是政府既要考虑承认农民工的市民地位可能引起的工业成本的上升也要考虑到这种承认可能给政府本身带来的经济压力，特别是政府必须给市民化的农民工提供与城市市民平等的福利待遇与社会保障，因此户籍制度的主要问题从经济角度也可以归结为社会保障制度的建立问题。
两个问题经济上趋于一致的特点，说明社会保障制度约束才是制约农民工市民化的关键。美中商业贸易委员会中国经济研究中心首席经济学家约瑟芬里克就曾指出，随着中国农业产业化的不断发展，农村必然会出现大量农业加工和服务性企业，同时，更有大量的农民离开土地，进入工厂，在这个过程中，如何为离开土地的农民提供社会保障是一个关键问题。
那么，是什么制约了农民工社会保障制度的建立呢？
一是政府的财政支持能力。2001年我国城市人均社会保障支出1324元，而农村人均社会保障支出仅为13.2元。[5] 以1亿农民工，按现有城市社会保障体系中政府的筹资份额计算，这1300多亿的资金差额政府财政需要负担600-700个亿左右，这个数与目前中央财政对城市社会保障总投入差不多。因此，在城市社会保障体系尚且不完善的情况下，要完全依赖政府的财政支持来建立农民工社会保障体系难度太大。
二是农民工流动性特点。农民工群体的最大特点是流动性。这种流动性对现有的体制提出了两点挑战：一是传统的城市政府管理与服务职能是针对城市人口而设置的，不适应数量大、流动性强的农民工群体；二是城市的管理体制是针对本地人口设置的，与越来越多的跨市、跨省流动的农民工群体不配套。因此，从操作的角度来看，农民工流动性大的特点成了农民工社会保障体系建立的一大障碍。

三、以“土地换保障”——一种可行的农民工社会保障制度安排
1. 以“土地换保障”方案的提出
以“土地换保障”方案最初是针对“失地农民”这个特殊的群体而设的，认为这是失地农民的可行出路。由于中国现行农地制度在很大程度上是一种社会保障制度，所以，农民失去土地更主要的是失去了社会保障，正是由于这个原因，针对失地农民“土地换保障”就成了合乎逻辑与道德的选择。
进一步，有专家（如马小勇等）将“土地换保障”方案推广到整个农村社会。认为，通过“土地换保障”可以解除土地的社会保障功能，进而在我国建成城乡一体化的社会保障制度。其中一个重要步骤是“获得二级永佃权的农民同时必须将自己原来拥有的初始永佃权出售给国家，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立社会保障账户”[6]，以此将全部农民也纳入现代社会保障体系。但事实上，这一点在我国目前情况下不具有可操作性：第一，如果二级永佃权（或产权）过于分散，则对农村土地的有效经营不利，因此能够购得二级永佃权（或产权）的农民只能是农民中的少数，不可能包括全部农民；第二，如果是农民将自己原来拥有的初始永佃权（或产权）出售给国家之后，需要再得到这些土地的二级永佃权（或产权），则需要重新向政府购买，这一卖一买，实质上是完全由农民（或者说稍微富裕了点的农民）自己出资在现代社会保障体系中建立社会保障账户，这一方面挤压了农业生产资金，同时也不符合农民弱势群体与社会保障制度相结合的道德诉求。
  因此，“土地换保障”方案可行的范围应该包括与城市化息息相关的农民：一是失地农民，为他们实行“土地换保障”方案是实现城市化的必须，一是农民工，为他们实行“土地换保障”方案是加速城市化的必要。
2. 以“土地换保障”方案设计
农民工以“土地换保障”实质是如何建立一套使农民工与城镇居民享有同等社保待遇的方案。其核心的内容包括两个部分：一是改革土地制度，给予农民永佃权或产权；二是农民工以土地的永佃权或产权换取现代社会保障体系中的社会保障账户，以达到与城市居民一体化的保障水平，实现市民化。
2. 1具体操作步骤
第一步，彻底改革户籍制度，建立城乡一体化的居民户口，取消限劳动力流动的财产、学历、就业范围等种种限制，降低农民进城“门槛”，促进农民进城从事非农就业。
第二步，改革农村土地制度，给予农民永佃权或者土地的产权（初始永佃权或产权），这种永佃权与产权在法律规范的范围内可以转让。
第三步，对进城的农民工进行合理分类，在自愿的原则下，符合一定条件的农民工可以将土地的永佃权（或产权）转让给国家，国家不支付现金，而是

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