济内涵；国家的土地开发权则是指在上述基础上，国家拥有获得土地自然增值的其余部分的权利。农民之所以需要此种安置性补偿，是由于仅仅按照农地影子价格而对失地农民进行农地本身的价值补偿，尽管具有基础性，但必然不足以持久地保障失地农民在生产、生活上无后顾之忧，或者说不足以达到当地“小康市民”的生产、生活水平，何况其中的一小部分应当扣除作为农村集体经济经济组织的补偿。
以上仅仅是涉及到失地农民同国家的关系。进一步看，归国家所有的土地自然增值，应当如何使用呢？这首先就涉及“在耕农民”也同样拥有土地开发权，不可漠然视之的问题了。这意味着，国家所获得的农地增值，还要进行再分配。那么，如果是仅仅考虑到失地农民与国家的开发权问题，便依然具有片面性，而应当进一步树立兼顾失地农民、国家、在耕农民三者的农地产权观，才算是全面的。
从农地开发权的角度来说，全国任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现其非农开发权（如基本农田是受到强制性保护的，不可任意开发为非农用地；位置偏远的农地地被开发的机遇较低；等等）。这样，就存在一个“已转非”农地与“未转非”农地所有者之间在开发权实现上的机会不公平的问题。那么，从已经开发的农地自然增值中拿出适当的份额进行再分配，即用于补偿未实现非农开发权的那些农地的所有者，便是顺理成章的。尤其是，对于一些必保的基本农田的所有者，应当在补偿上有所倾斜。其理由很明显：他们为了保障国家对基本农产品的需要而坚守于农地，牺牲了“农转非”而可能获得的机会利益。此外，对于贫困农民也应有所照顾，使其适当分享全国经济发展的成果，这也是贯彻公平分配原则的题中应有之义。
这些做法，在实质上意味着对于在耕农民所拥有的非农开发权的某种程度的“购买性补偿”。只要持之以恒，即可通过此种补偿而陆陆续续地实现对其非农开发权的实质上的购买。显然，只有确实实现这最后一步，才算是完全体现了农地自然增值公平分配的全面产权观。
农地转非自然增值公平分配的基本政策原则
综上所述，对农地转非自然增值的公平分配，就意味着贯彻这样一个基本政策原则：“充分补偿失地农民，剩余归公，支援全归农村”。其中，“充分补偿失地农民”意味着既非简单地“涨价归农”也非简单地“涨价归公”；“剩余归公”即按照上述要求对于失地农民进行补偿之后的剩余部分，应当缴入国库，作为中央政府的财政收入（对地方政府仅补偿土地开发成本），以便有效地遏止地方政府追求“以地生财”，避免诸多弊端；“支援全国农村”则是指这一剩余增值额缴入国库之后，应设立专项基金，专门用于全国农村建设；在对于全国农村进行支援中，自然包括了如何直接惠及每一户在耕农民这一重点问题，尤其是不能忘记耕耘于基本农田中的农民。这样的基本政策原则，便是农地自然增值公平分配的基本政策原则。
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注： 英文的“ development rights”,其另译为“发展权”，笔者认为不妥。除了引文之外，笔者一律使用“开发权”。因为，英文“development”一词，具有中文的发展、开发、展开、发达等四个含义，而按照习惯，中文的“发展”一词是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级等变化；而“开发”一词则是指对于资源的利用或进一步利用。显然，农地转变为非农用地，是指对于农地资源的进一步利用，从而应当使用“开发”一词方为确切。
（作者单位：中国人民大学）
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