这是当前农民收入增长面临的最大问题。1998年全国农民来自农业的收入比上年减少30多元，1999年又减少50多元，2000年继续减少40多元，三年之中全国农民人均来自农业的收入减少了131元。2001年，由于粮价上涨，农民来自农业的收入有所增加，比上年增加了30元。也就是说，2001 年农民来自农业的收入比1997年还少100元。这是农民收入为什么增长困难的一个重要原因。但这种状况是与我国目前的发展阶段联系在一起的。说解决农民增收问题难度大，原因也是在这里。我国目前的社会发展处在一个什么样的阶段?这可以从各个角度去分析。江总书记在十五届五中全会上讲，到二十世纪末，我国已经在总体上实现了小康水平。在2001年的“七一”讲话中，他又明确提出，我国已经进入了一个全面建设小康社会的阶段。我觉得，这个阶段的一大特点是居民的消费结构发生快速变化。在城镇、在沿海发达地区，绝大部分居民已经进人小康，其中为数不少的人已经达到了相对富裕的水平。从居民尤其是城镇居民的消费结构看，正在发生两个明显的规律性变化。一是居民的生活费开支中用于食品的开支明显减少，即恩格尔系数下降。2001年城镇居民的恩格尔系数已经低于38%，农民的恩格尔系数也已经低于48%。这是一个在现阶段不以人的意志为转移的变化。二是食品的收入弹性系数在明显下降。1998年中央提出实行扩大内需的方针之后，采取了两大措施，一是通过发行国债来带动投资需求的增长，二是通过给公职人员增加工资来带动居民消费需求的增长。这两大措施在总体上都收到了明显的效果，但也必须看到在拉动农产品市场方面的作用却十分有限。我作了一个很粗略的分析，2000年城镇居民人均可支配收入是6280元，比1996年增加了1441.1元，但2000年城镇居民人均用于食品的开支，却只比1996年增加了53.6元，如果以此直接计算城镇居民的食品收入弹性系数，那只有0.04，也就是说，在这4年中，城镇居民每增加1元钱的可支配收入，只有0.04元是花在增加食品的消费上。如果再算得细一点，就可以看到，尽管 2000年城镇居民人均的食品总开支比1996年增加了53.6元，但其中仅用于外出就餐的开支就增加了101.6元，此外还有烟、酒和饮料的开支增加了35.2元。结果是，城镇居民人均用于购买粮食、油脂、肉禽及制品和干鲜蔬菜的开支，就不仅没有增加，反而比4年前还减少了127.2元。最近，国家统计局公布的当今城镇居民的六大消费热点是住房、汽车、子女教育、外出旅游、网络和通讯、服务业，显然没有农产品。现在很大的问题就是，城镇居民的收入在增长，但他们的钱就是不往农产品上花。这对农民增加来自农业的收入当然就很困难了。因此我们说这是一个发展的阶段性问题。这个阶段是逾越不了的，只有继续向前发展，让城镇居民的收入有更大的增长，才有可能使居民消费大量档次更高的，以及经过加工的农产品，那时候农产品的市场才能继续扩大，农民来自农业的收入才能继续增长。

    二是农民的就业极不充分。很多经济学家对农民增收开出的方子都很一致，就是加快工业化，加快城镇化。这无疑是很正确的。世界各国的发展规律都证明，只有减少农民才能富裕农民，而要减少农民就只有通过工业化、城镇化。但我国现在所处的发展阶段却对大规模转移农民也很不利。江总书记在十五届五中全会的报告中讲到，我国现在正处在工业化任务尚未完成，信息化时代已经到来的阶段。有人把它概括为这是工业化和信息化并行的阶段。这个阶段可以刻画出很多特点，但其中一个重要的特征就是，在这个阶段资本和技术对劳动的替代趋势越来越明显。也就是同样的投资所创造的就业岗位比以前要少得多。所以，我们这个特殊阶段的工业化、城镇化，对转移农村人口来说，与先行发达国家在工业化初期的情况就很不相同。大量的就业岗位被高新技术的设备、仪器替代了，这对于大规模转移农村人口在客观上就带来了一定的障碍。分析一下GD P增长结构就能看出，农业的比重逐年下降，占全社会50%的农业劳动力只创造GDP的15% ，这是农民难以富裕的根本原因。因此农民必须往非农业部门转移。但转到什么部门、从事什么行业?当前的情况是，增长最快的行业主要是IT、网络、通讯、金融等产业，它们对经济增长的贡献最显著。但这些产业最大的特点是资金和技术的高度密集，资本的有机构成高，对从业人员的素质要求也高，农民即使有机会转移出来也很难进入这类产业。乡镇企业的从业人员1996年达到1.35亿，2001年降到不足1.3亿，这也反映了市场和技术的变化。与1996年相比，2000年从事农林牧渔业的劳动力不仅没有减少，反而还增加了537万人。这表明，农业剩余劳动力无论是“离土不离乡”的就地向农村非农产业转移，还是向城镇流动就业的转移，都遇到了新的困难。因此，在目前这个阶段如何促进农业剩余劳动力的转移就业，需要研究许多新的课题。这并不是说农民没法转移了，而是真正要有新思路，要深化改革，一要坚持所有制结构的多样化，二要坚持技术手段的多层次，三要大力促进服务业的发展。

    改革20多年来，我们过去熟悉并且比较成功的农民增收的途径，现在基本已经失效了。过去农民增收的途径主要是三条，一是农业增产，增产就增收，20世纪80年代前半期就是这个状况；二是农产品提价使农民增收，80年代后半期到90年代中期这个作用很明显；三是发展农村非农产业、靠乡镇企业的发展带动农民增收。过去的成功经验现在都遇到了新情况。因此，2002年的中央农村工作会议指出，新阶段农民增收要有新思路，要采取综合性措施。朱总理在2001年人大的政府工作报告中讲到，农民增收的根本性措施就是实行农业和农村经济的战略性结构调整，但也要抓好针对性强、见效快的其他措施。比如加大退耕还林的力度。实行退耕还林对那些生态脆弱地区、贫困地区农民的增收具有明显作用，因为这个政策是国家出钱。每退耕还林1亩地，国家大约要补助200 元钱，因此农民可以通过退耕还林直接增加收入。另一个措施就是加快推进税费改革。安徽省税费改革的试点搞了两年多，总的来看效果很明显。平均每个农民减负30多元，减幅大约为30%。农民要减负，同时要保证农村基层政权和基层组织的正常运行，要保证农村教育等社会事业的继续发展。所以税费改革只有实现这“三位一体”的目标才算真正成功。为此，中央财政对实行税费改革的地方都增加了转移支付资金。2002年中央决定把农村税费改革的范围再扩大16个省区市，这样，加上已经实行改革的安徽和江苏，全国就有18个省区市实行农村税费改革。中央这几年一直强调农民增收问题要加法、减法一起做，在农民增收困难的情况下，减负也等于是增加农民的实际收入。还有就是增加国家对农业、农村基础设施建设的投入。2001年底中央经济工作会议提出，国债投资要向农业、农村倾斜，尤其要用于农业、农村的中小型基础设施建设，比如乡村道路、人畜饮水工程、农村能源建设、草场围栏等等。规模不大，但一是可以明显改善农业农村的生产条件和生活条件，有利于降低农民的直接生产费用。二是可以吸引大量农民参与，使他们以劳务形式直接获得一部分收入。

    总的感觉是，农业在应对入世后挑战的问题上，不能只看到农产品或农业这个产业可能受到的影响，更要看到农民在就业、收入方面可能受到的影响，否则内地尤其是粮棉主产区的农民就可能受到很大的压力。
四、入世之后政府职能的转变

    有人把世贸组织的规则称做“国际行政法”，可见入世对于转变政府职能和行为方式的迫切性。我认为我国当前在农业行政方面最迫切需要解决的是两方面的问题：

    (一)必须迅速完成农业国内支持保护政策的转变

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