摘要：本文以服务于国内农业支持政策，缓解农产品过剩问题为主线，探究美国农业出口与粮食援助政策的早期发展、制度化运行以及当前政策立法体系。从较长的历史时期把握美国农业出口与粮食援助政策历史演变与发展趋势。

关键词：农业出口粮食援助政策演变趋势

美国是世界上最大的农产品进出口国，也是世界上最重要的粮食对外援助国。经过近80年的发展美国已经形成了世界上较完备农业出口与粮食援助政策体系。但是国内对该领域的研究并不多。如张旭青等(2005)对美国农产品出口政策支持措施进行扼要的介绍，而刘志雄(2007)结合我国农业走出去现状，对美国对外粮食援助及市场推广项目进行了简单的评价。但是现有文献大多反映某一时点农业出口与粮食援助政策，这样做的好处在于能够较好把握政策细节，但是局限隆也相当明显，即不能够从整体上把握政策的全貌与走向。本文试图从较长时间序列把握美国农业出口与粮食援助政策演变。

一、早期农业出口与粮食援助政策发展(20世纪30年代-40年代) 农业出口与粮食援助政策是国内农业支持政策的一部分。早期政策立法主要包括：1935年农业法修正案第32条款，美国农产品信贷公司特许法授权以及1949年农场法第416(b)条款等。

I．第32条款。1935年农业法修正案第32条款中规定，全部海关收入的30%交由农业部长用于以下三个方面的目的：①鼓励农产品出口。②鼓励农产品消费。③恢复和提升农场主购买力。根据该条款的规定，该基金（通常称为第32条款基金）可以用做给农场主的出口补贴和支付给慈善机构、学校以及直接给穷人的食物分配项目的费用。其中，棉花、烟草、谷物、水果、鸡和鸡蛋等产品可以取得出口补贴。 2第416 (b)条款。第416 (b)条款是1949年农业法中一部分，属于永久性立法授权，虽然经过多次修改，习惯上仍称其为第416 (b)条款。它授权美国政府可以将农产品信贷公司所拥有的在满足国内农业政策要求后剩余的商品捐赠给发展中的友好国家，以实施援助。 3．其他相关立法。 “粮食就是力量”，它是一种重要的具有经济与政治双重含义的商品。在美国其他政策立法中为了特殊的战略目标，也会有关于农产品出口与粮食援助的政策安排。但由于其立法的主要目的不是在于处理剩余农产品，因而将其归为其他相关立法。如1941年3月美国国会通过了“租借法案”，根据该法案政府可以向它的盟国大规模援助，其中也包括大量的农产品援助。据估计，大概有60%的农产品是根据政府项目出口的。

总的来讲，早期农业出口与粮食援助政策立法处于摸索期。但是早期的立法实践为20世纪50年代以来的美国农业出口与粮食援助政策制定、执行以及制度化运行奠定了基础。

二、战后农业出口与粮食援助政策制度化运行(20世纪50年代-70年代)

20世纪50年代以来，从政策取向来看美国农产品对外贸易政策日益分为专门促进农业出口的政策体系与对外粮食援助政策体系。其中粮食援助政策以粮食为和平法为基础，而农业出口政策则是以1978年农业贸易法为核心。

粮食为和平法即第480号公法出台于20世纪5。年代。该法的早期目的是解决农产品过剩。艾森豪威尔总统在签署该法案时曾表示“该法为美国农产品永久性扩张，为美国及其他国家的长久利益奠定基础。”在约翰·肯尼迪时期，第480公法被作了重要修改而突出粮食援助功能。该法曾在五六十年代的农产品销售与粮食对外援助中发挥了重要的作用。

20世纪70年代以来美国农产品出口获得爆发式增长。农产品出口从20世纪50年代平均每年不足40亿美元，60年代不足60亿美元，而到了70年代则快速翻番，并于1978年达到阶段性的峰值近300亿美元。为创造．扩大并保持美国农产晶出口市场份额，显然需要从立法的角度系统得给予支持。农业贸易法出台于1978年，是美国政府系统支持农业对外贸易的产物。

粮食为和平法与1978年农产品贸易法是农业出口与粮食援助政策集大成者，它既是以前政策实践的总结，又成为以后政策立法的基础。

三、当前农业出口与粮食援助政策体系(20世纪80年代一至今)

随着时代的发展，农业出口与粮食援助政策不断增添新的内容。当前的政策体系包括：

（一）农业出口项目

l出口补贴项目(Export Subsidies)。实行出口补贴项目目的在于降低直接美国农产品的价格，提高国际竞争力，扩大国际市场份额。从立法实践来看，实行较多的是出口强化项目与奶制品出口激励项目。在出口强化项目下主要对小麦、稻米、植物蛋类等农产品实行补贴。而奶制品出口激励项目下则是对出口奶制品实行实物或现金补贴。但由于出口强化与奶制品出口激励项目均导致贸易扭曲，它们的使用受到世界贸易组织规则限制。2008农场法中仅授权奶制品出口激励项目。

2．市场发展项目(Market Development Programs)。市场发展项目包括五小类，它们是：市场进入项目，外国市场发展项目，新兴市场项目，质量样品项目与专业作物技术援助项目。市场进入项目与外国市场发展项目由农产品信贷公司提供资金用于海外市场：广告、消费者促销、市场研究、技术援助等。它们的区别在于市场进入项目多用于高附加值农产品而外国市场发展项目用于大宗农产品的促销。新兴市场项目则是为出口到新兴市场国家或地区的美国农产品提供资金，技术支持。质量样品项目为美国农产品贸易组织提供资助，鼓励他们将少量的农产品样品提供给新兴市场国家潜在的进口者。专业作物技术援助项目关注于阻碍或者威胁美国专业作物出口障碍，帮助美国农场主克服技术贸易壁垒。

3出口信贷保证项目(Export Credit Guarantees)。出口信贷保证项目通过把某些同出口交易有关的风险从出口商那里转到农产品信贷公司的办法，鼓励农产品出口保持在较高的水平上。该类项目包括：非商业性风险保证项目(GSM- 101)，出口信用保证项目(GSM - 102)，中期出口信贷保证项目(GSM - 103)，供应者信贷保证项目，设施保证项目等。GSM - 101为诸如进口禁运、外汇冻结、革命事件和战争等风险提供保证。GSM - 102为商业性风险提供保证，适用于贷款年限不超过三年的私人贷款。GSM - 103则为中期贷款保证。在GSM - 102项目下，农产品信贷公司也为供应者信贷保证项目与设施保证项目提供支持。设施保证项目授权农产品信贷公司为改善或建立新兴市场上的农业相关设施提供保证，便利美国农产品或服务的出口。目前，GSM - 102已成为美国最重要的农业出口支持措施，2008到2012年每年安排不少于55亿美元信用保证。

   

（二）粮食援助项目

美国农业部通过以下项目向国外提供粮食援助。

1粮食为和平法(Food For Peace)。粮食为和平法包括四大类项目。标题I包括优惠销售项目与粮食为进步赠与项目。前者用于贸易与发展，而后者用于支持民主化国家农业发展。标题Ⅱ专注于减轻脆弱人群的粮食不安全状况，它包括紧急与非紧急两类项目。紧急项目主要瞄准由于自然灾害（洪水、干旱等），冲突等因素而导致处于粮食不安全状态的人群。非紧急项目着眼于从长期改善粮食安全状态。标题Ⅲ粮食为发展援助。该项目为政府对政府的赠与，支持最不发达国家经济发展。标题V约翰戈诺夫斯基农场主项目。该项目为发展中国家和转型国家的农民，农场，组织和农业企业提供技术援助。其援助人员来自美国的农场，土地赠款大学，合作社，私营农业企业和非营利组织的专业志愿者。该项目对加勒比盆地和撒哈拉以南非洲地区给予了特别的关注(USAID，2008)。

2第416 (b)条款。1949年农业法第416 (b)条款规定，美国可以利用剩余农产品向国外提供粮食援助。但是这部分粮食援助变化很大，因为它是完全依赖于农产品信贷可用的剩余商品。2008农场法未对该条款授权

。

3粮食为进步项目(Food for Progress)。粮食为进步项目授权农产品信贷资金可运用于农产品的加工、运输以及与该项目相关的非商品性开支。通过该项目捐赠的商品在受援国出售以后，产生的收益用于支持当地的农业、经济或基础设施发展。2010年美国农业部该项目预算为146亿美元，约15万吨商品援助。

4麦戈文杜国际粮食的教育和儿童营养项目( McGovern-Dole International Food for Education andChild Nutrition Program)。该项目向国外学龄前后的儿童提供美国农产品赠与及相关的金融与技术援助。母亲、婴儿及儿童营养项目也包括在内。其目的在于降低饥饿与营养不良的发生，改善基础教育，培养健康、识字的劳动力等。2010年预算2亿美元，受益妇女、儿童有望超4500万人。

5艾默生人道主义信托法案( Bill Emerson Humanitarian Trust，BEHT)。该项目是一个商品或者货币储备，其目的是确保美国在第480号公法标题Ⅱ的国际粮食援肋。

四、农业出口与粮食援助政策发展趋势

结合近年来政策实践及2008年农场法立法，可以预计美国农业出口与粮食援助政策发展趋势：

（一）政策支出不断扩大。

国内农业的高支持水平促使农业出口与粮食援助政策支出维持在高水平上。近年来国内农业高支持水平以及2008年世界经济危机蔓延，基本上可以确定未来几年内政府仍将大幅增加开支，主要农业出口与粮食项目支出都会有不同程度的增加。

（二）政策组合不断丰富、细化。

农业出口与粮食援助政策精细化趋势会进一步强化。以农业出口项目为例，不仅包括出口补贴，粮食为和平法主题