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，务使国无旷土，野无游民，以厚风俗而固邦基。随后，农工商部便通令要求各地方官遵旨筹办农林事情。1907年，复饬各省查报荒地。与此同时，为解决垦荒过程中的资金问题及激起世人特别是商人创办实业之冲动，农工商部实行了奖励措施，如在开办劝工陈列所时明确规定：凡送到自制物品，由本所考验优劣，如系独出心裁，创制新法，足以提倡土货抵制洋货者，给予奖励。1907年8月颁布了《华商办理实业爵赏章程》和《奖励华商公司章程》，再次强调给予那些“所办实业能开辟利源制造货品，扩充国计民生”之人以奖励。［18］（P47）1909年4月，农工商部订定《推广农林简明章程》二十二条，并奏准中央得以实施。该简章规定了垦荒与发展农业的具体办法。督令各地先从查荒入手，由各该地方官就所属境内履勘清查官荒若干，民荒若干，大段片荒若干，畸零散荒若干，旧熟荒若干，毗熟夹荒若干，分别予以开发。至于大片面积的荒地荒山可由绅商集股设立公司，准其指定区域承领官荒，收买民荒，由地方官填给印照准令开办。而且对于垦荒卓有成效者，应从优奖励，或缮给匾额，或给予功牌奖札，或酌予虚衔顶戴，或按照异常、寻常劳绩咨部汇案奏奖。同时为加重地方官员对发展农业的重视，章程亦将农林事宜列入考成，“每年将所管境内荒地总数暨筹办开垦事件、商民领垦事件，规模若何，成绩若何，年终编列表说，汇报该管上司咨部，由部分别优劣等差，每届三年，其切实办理者择优奏奖，敷衍塞责或并无报告者，指名严参。”［21］(P15)
政府政令的督促与奖劝，以及对公司制度的认可，为地方垦务的进行及发展路径提供了政策性导向。故而，许多省份对开荒垦殖都较为重视，制订了具体的放垦招垦章程，鼓励垦荒。如广西巡抚林绍年针对该省人力稀少、资金短缺、水利失修等实情，提出“广西垦荒以招商为宗旨，不论本省邻省之官绅商民，凡能设立公司鸠集股本雇募耕佣前来领垦者，均准承办；其业其人，皆归入商界一律看待。”［17］（P855）再如黑龙江省，为招徕垦户，指定在汉口、上海、天津等交通发达之地设立该省的“边垦招待处”，并对于招垦成效卓著的招待处办事人员，以及发起创立垦务公司者，均酌情给奖或奏请授予顶戴；同时垦户在开垦中“倘有青黄不接者”，准由就近官立银行、银号，“酌予贷助，分期偿还”。［17］（P801—803）除此之外，四川、吉林、江苏、安徽等省也都制定了本省垦荒的详细措施。这些优惠政策及章程的实施，使得清末垦荒取得了明显成效。以黑龙江为例，1904年前的40余年间放垦面积总计为1248742垧；而在此后短短的６年中，放垦面积达到6975996垧，增加了近6倍。［17］（P79—800）可见政府制度激励的作用之大。
放垦面积增大及政府奖励公司政策的推行，最终带来农业的经营方式的重大变革，即农业垦殖公司的萌发与壮大。近代中国农垦公司产生于19世纪末的维新运动时期，但当时农业公司的数量极少，规模也甚小。新政期间，政府的鼓励垦荒政策为农垦公司的建立提供了土地资源这一先决条件，加之各级政府对私人集股开设垦殖公司的扶持与奖掖，故从1901年起，规模较大的农垦公司、大型农场则层现迭出，除少数边远地区外，绝大多数省份都有所开办。据不完全统计，到1912年止，全国范围内的农垦公司已有171家，资本总额6351672元。另据汪敬虞先生的分析，当时公司的实际数字“可能还要大大超过”于此。［22］(P231)由此可见，制度激励下农务垦殖公司的进展之速。这些集资商办的农垦公司，规模大小不一，资本额多在10万元以上，最高的多达100万元，最少的也有不足千元的。经营方式多种多样：有公司统一雇工生产的；有公司在统一垦殖计划下将土地以“招佃条约”的形式租给佃农或包工头进行生产的，同时公司在作物品种的选择、生产及农事改革等方面有着决定或指导作用；还有将垦熟土地出售的。尽管如此，但其已明显有别于传统的小农耕作或租佃经营，或多或少地带有资本主义性质或大农经营的色素。而且更为重要的是，其生产取向是“外向型”的，即以市场需要、获取盈利为目的，接纳与引进了新式农业机械，生产过程中采用西方先进的生产技术，这也就与小而全、讲究自给自足且“世代使用同一生产要素”的传统农家生产迥然不同，是近代以来自然经济解体的一个继续，代表着晚清乃至近代中国农业发展的新趋向。
四、结语
“制度上的相应的改变是经济现代化的必要条件之一”，制度是“包括各种不同的活动、结构以及具体活动的规章制度”。晚清最后十年，中央和地方农业产业机构、组织的变化，及由此而实行的一系列扶持和鼓励农业发展的政令、措施，在某种程度上可视为一种政府“规定了特殊的比赛规则”的“制度”安排。［23］(P215—217)其作为过渡时代执行经济功能且为农业转型提供服务的制度，从客观上言，对中国农业的近代化产生了一定社会功效。首先，就机构设置而言，“功能专化”的农政机关开始挤入政坛，有力推动了农业产业行政的近代化。新政期间，清政府在中央部门方面对先前的“六部”进行裁汰归并，先后设置了商部、 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页
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