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：近年以来工商业均有所发展，“惟农事最疲，有退无进……今日欲图本富，首在修农政”。［5］（P4758—4759）此种考虑之下，他们要求在京城专门设立“督农课桑之事”的农政大臣，并“立衙门，颁印信，作额缺，不宜令他官兼之，以昭示国家敦本重农之意”。［6］（P45—46）1902年晋抚岑春煊、直督袁世凯也分别奏称：“农工为商务之本，而商之懋迁，全赖农之物产、工之制造。欧美、日本以商战立国，而于农业、工艺精益求精，经营董劝不遗余力”，故中国应向这些国家学习，“尤注意务农，专部统之。”［7］（P852）臣僚的吁请，财政之短绌，使清廷中枢的价值观念也发生了转向，意识到“农工商业为富强之根本”。因而，1902年谕令特派大臣“专办商务”，且责成各地督抚“及时振兴”农工要务。同年10月，奉命外出欧美日本考察商务的载振归国，向清中央提出设立商部，以官权加强对全国农工商各业的统一擘划。1903年6月，南洋华侨张振勋上书称：现时政府财力竭蹶，国库空虚，其能凑集巨资，承办一切者，惟仰赖于商；农、工、路、矿诸政必须归并商部一部，否则事权不一，亦非商战之利。在诸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初设专门性的产业行政机构—商部，地位仅次于外务部而列其他各部之首。商部内分设保惠、平均、通艺、会计四司，分别负责农、工、矿、交通、财政等事宜。其中“平均司”为专门执掌与农业相关的如“开垦、农务、蚕桑、山林、水利、树艺、畜牧一切生植之事”的“农政机关”。［8］至此，清中央有了以筹划发展农业为旨归的统一领导机构，从而为农业改良的制度化铺平了道路。同时，商部将农业纳入其管辖范围，并对其职责做专门化、具体化的界定，显示出农业问题得到政府前所未有的重视；而且也表明国人的农业生产开始走出自然经济的藩篱而面向市场，要求农业为商品的生产、流通服务。
事实上，商部问世之后，也正是“以该部章程中有管理农务之条”为由，力图在政府近代农业经济计划中充当支配者的角色。为此，一方面调整农业政策，积极从事于整顿全国各地及各项农事。如在1903年11月，奏请政府“振兴农务”，提出“清地亩，辨土宜，兴水利，广畜牧，设立农务学堂、农事试验场”等项具体措施，并“通饬各省举办”，以发展近代新型农业；［8］另一方面又着力于进行地方行政机构的变革，奏准中央在各地设立商务局，作为商部在地方的分支和可靠的支持机构，以形成新式的权力运作网络。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商务议员数名，“悉心体察”本地包括农业在内的诸项事宜，务必定期将“各省土产生货若干，价值若干；何者畅行，何者滞销；何者可以改造熟货，何者当设法改良”等农情状况分门别类地汇报到商部。［9］两方面的结合无疑加速了省级农政专门机构的创设。1902年袁世凯在保定首设负责本属农业改良的直隶农务局；1905年川督锡良在成都设立川省农政总局，“以挈全省农政之纲”，局内分设农田、蚕桑、树艺及畜牧四部门，各县设农务局，“以稽考本属农事”，各乡遍设公社，层递形成了“总局倡之，各属率之，公社董之，民间则效而实行之”的农务系统。［10］这样，中央有了专门管理、指导农业的机构，各省州县设了农务局、劝农局，初步汇成上下相依、指臂相连的近代垂直式的农政系统。
1906年，随着新政的深入，清廷对中央各部权限做了较大改组，将工部并入商部，改称为农工商部。同时变原来的“平均司”为“农务司”，“专司农政”，旧时隶属户部的“农桑、屯垦、畜牧、树艺等项”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚”等涉农事宜，悉划归农务司管理。［11］(P480)与此相应，各省的商务局也变为农工商务局，并在各地设“劝业道”官制，附设劝业公所；各厅州县设劝业员，办理各地含农业在内的实业事项。毋庸置疑，经过此次调整，中枢与地方机构中有关农务的行政责任更明、职能更细，并在一定程度上改变了先前中央机构上新旧杂陈，且部门间因在职权范围上纠缠不清而多掣肘推诿的弊端，统一了对以农业为首的实业的领导权，加强了近代意义的经济集权制，为农业改良提供了制度与行政方面的合法性基础。
概括地说，新政时期人们产业观念的变革和对农业功用的重新体认，驱使清政府农业行政开始了近代嬗变。晚清自上而下的新型农业行政构成，无论就其概念名称，还是论其职责权限，与旧时形同虚设的户部相较，愈来愈专门化、细密化和合理化；而且已初显上下相系、分层负责的科层管理迹象。行政组成系统的此种“理性化”发展，打破了传统社会那种决策做出后因缺少从中央到地方的垂直领导系统与固定机构而无以贯彻执行的流弊，同时也扭转了在传统“抑商”政策下，农工商各产业间不通声气、“各自为谋”的状况，初步显现了各业间在行政管理上协调性和水平整合迹象。所有这些都为晚清乃至民国建立以后农业方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，时人才言：“民国实业之有政策，以设立商部始。”［7］
二、引进近代农业生产要素的制度安排
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