，以便为全国性改革积累经验、寻求突破口，这些举止为地方政府的制度创新提供了动力。例如，原遂宁市中区委书记张锦明就是一位有胆有识、极富创新意识的地方领导人，她主持设计和指挥了步云乡长的首次直选；她调任遂宁市副市长后，尽管已不再分管乡长换届选举，但还是力排众议再度指导了步云乡新一任乡长的直选。笔者在遂宁市调研时，市中区区委组织部长、市人大法制工作委员会副主任等不少干部都表示，没有张副市长的大力支持，步云的乡长直选不可能有第二次。

    大鹏镇的情况与步云不同。1999年“两推一选”的改革与时任龙岗区委组织部长的邱秋华和镇委书纪志龙有密切关系，但选举后不久邱被调往它处。2002年换届选举前夕，纪志龙和当选镇长李伟文也被同时调走，龙岗区委和大鹏镇委明确表示：根据上面文件精神，1999年的选举试验将不再继续。表面上看这似乎只是与上级保持一致，但以官场习例而言，继任者一般不愿继续前任的事业，以免替别人往脸上贴金，而更愿意另起炉灶突出自己的特点和政绩，这样既可避免落个“缺乏开拓意识”的考语，又可规避不必要的风险。

    改革氛围

    遂宁市张锦明副市长曾谈到，在农村改革探索上，四川有着很好的传统，尤其在乡镇干部的公推公选方面，四川走在全国的前列。而在该市各级官员中，也的确存在着一批理想主义者。他们顶着各种压力，虔诚地守护着步云这块“试验田”，试图在既有的体制框架内探寻一条变革路径。[13]  2001年全国人大常委会关于乡级选举的意见对乡镇长选举改革试点地区显然是一种压力，然而就在这样的政治气氛下，步云乡改革的操作者对中央文件的精神作了较为大胆乐观的理解：文件只是说不允许再进行与宪法和地方组织法的有关规定不符的乡镇长直选，并没有说不可以进行符合宪法和地方组织法的乡镇长候选人直选。为与文件精神相融通，步云乡第二次直选不再直接冲击现行法律，以降低选举试验的风险。步云试验的新做法是把直选乡长改成直选乡长候选人，甚至将提法说成是选民公开推选乡长候选人，这种名义上的更改为选举改革保留了操作空间。步云改革的操作者经过几次风波已积累了较为成熟的政治技巧，这是步云乡直选走向良性循环极为关键的因素。而大鹏镇恰恰在这方面存在着严重不足，而这种不足又与深圳市相当一部份干部安于现状、不思进取的心态密切相关。深圳特区诞生之初确实曾以敢闯、敢试、敢为天下先为定位，这种精神造就了深圳今日的富庶。然而，现在这种精神已成为昨日黄花，做“花架子”已成了官场习气，在这种情况下，大鹏镇无声无息地终止原试验的做法也就不足为怪了。

    三、乡镇长选举改革的动力与阻力

    观察大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革发展的不同轨迹，不难发现在制度变迁过程中，各利益主体之间相互博弈的不同态势。

    中共“十五大”提出了“扩大基层民主”与“扩大公民有序的政治参与”，乡镇长选举改革的推动者因此把自己的改革试验解释成“扩大公民有序的政治参与”的重要途径。自1998年起，乡镇长选举改革能在为数不少的地区试点，与决策层的默许有关。但2001年全国人大常委会关于乡级选举的反对态度，令几乎形成势头的乡镇长选举改革在不少试点地区就此偃旗息鼓。

    中央政府与地方政府之间也存在着博弈关系，双方都在寻找有利于自身的改革方式，既通过各种手段制约对方，同时也推动对方进行自己需要的改革，乡镇长选举正是这种改革策略的一个范例。实际上，每个案例的操作过程都体现了地方政府与中央政府的某种合作，尽管这种合作的形式非常隐晦。[14]  2001年12月31日步云乡长的第二次直选中，谭晓秋当选为候选人后，乡人大并未立即投票认可，据说是上级领导中有不同意见，有人要求“回到常规的公选轨道中来”。直选的组织者们向上力争，直言如果直选结果中途被否定，对步云乡选民可能难以交待。据称，直到《四川日报》上刊出了《遂宁日报》记者所摄的一张选举现场照片，僵局才被打破。报导被认为获得了某种程度的认可，于是直选才告最后完成。[15]  显然，基层官员在上级明确表态之前，对改革风险无法做出明确判断时，一般是不敢贸然推进改革的，他们惟恐乌纱帽不保。尤其是面对矛头针对自己的权力和利益的改革，更是不能也不愿为天下先，普遍存在着“不推不动”、互相观望和等待的心态。

    日益严重的“三农问题”使农民与乡村政府之间的对抗倾向越来越明显。在普通民众看来，中央政策“这本经”是好的，只不过是被地方政府“念歪”了。为化解来自民间的这种压力，地方政府必须有所作为。然而在贫困地区靠发展经济短期内无法创造显著政绩，而通过发展基层民主则能立竿见影地缓解干群关系。在这种心理支配下，贫困地区发展基层民主比经济发达地区更有积极性。由于现行的权力资源配置不平衡、“自下而上”的利益表达机制不畅通，仅靠民间萌发的对民主的主动追求来维护民众的权益难度很大，在制度创新上基层地方政府扮演了积极的角色，成了乡镇长选举改革的最重要推动力。[16]  2001年11月乡镇换届选举在即，在历经了无数的风波曲折之后，步云乡

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