三、农村土地制度变迁的启示

    重温建国后我国农村土地制度的变迁历史，总结其经验教训，我们可以得到许多启示，至少有以下几点值得特别提出。

1．土地制度变迁要适应生产力发展的要求。建国初，我国经济凋敝，生产力遭到严重破坏，水平低下，在这种背景下，我们进行了伟大的土地改革，让农民无偿占有土地等生产资料，进行小农生产，这适应了当时生产力发展状况，促成了国民经济的迅速恢复和发展。互助组和初级社进行简单合作，小范围内分工，合理协调使用畜力农具，适应了当时以人力、

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    ①  《邓小平文选》第三卷第323页．

畜力、简单农具为主的生产力水平，因而合作化取得了一定的成就。但随之而来的高级社、人民公社，提倡一大二公，搞平均主义，大大超越了当时生产力发展水平，因而高级社、人民公社也就成为束缚农村经济发展的土地制度。此后的家庭联产承包责任制，在20世纪90年代以前适应了中国农村生产力发展状况，成就显著，但伴随着农村生产力的不断解放，农业产业化经营已是大势所趋，家庭联产承包责任制不适应生产力发展要求的弊病也日益显现，新的土地制度的探索已经开始。可见，无论是制度的创新还是制度的扩散，都不能脱离生产力发展的状况，只有适应生产力发展要求的土地制度才能促进农村经济的进步。

    2．促进土地由分散到集中是我国农村土地制度变迁的一条主线，也是我国土地制度发展的趋势。从建国初的土地改革到70年代末的结束的人民公社，可以说是土地由分散到集中的过程。家庭联产承包责任制尽管在一定历史时期适应了我国农村生产力的发展，但随着我国农村生产力的进一步发展，这种规模狭小的分散经营成了农业生产力进一步发展的重要障碍。这一土地制度所带来的弊端，再一次提醒我们土地相对集中的重要性。正如邓小平同志所指出的：“中国社会主义农业的改革与发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃就是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，就是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营。”(D笔者大胆预测，土地相对集中已势在必行。两次由分散到集中的过程所不同的是，前一次是土地所有权的由分散到集中的过程，而后者将是土地使用经营权由分散到集中的过程。

    3．加速土地流转是我国土地制度创新的客观要求。要形成农业的规模经营，就需要有与之相适应的土地流转制度。土地流转难是我国现行土地制度的一大弊端，新的土地制度的确立必须解决土地流转难的问题。首先，加速土地流转是促成适度规模经营，促进土地与其他生产要素的优化组合，实现农业产业化经营，从而提高经济效益的必由之路。其次，加速土地流转是发展社会主义市场经济的需要，也有利于农村劳动力向第二、第三产业转移。最后，加速土地流转也是农民增收的有效途径，事实上农民仅靠几亩责任田要想富起来是很难甚至可以说是不可能的事，只有通过土地流转，使得有农业经营能力的农民一心一意经营土地，而不善于经营的农民则迅速转移至第二、第三产业，最终实现共同富裕。当然这要有赖于非农产业的发展。

4．新的土地制度确立要增强农民对土地的稳定感和权属感，克服农民对土地经营的短期行为。土地改革，实行农民土地所有，使农民真正成为土地的主人，这导致了农民经营土地的积极性提高；合作化、人民公社由于土地归集体所有，农民对土地的权属感消失，结果造成农民对土地的消极性经营；而家庭联产承包责任制尽管在1984年便规定农民对土地的承包使用权15年不变，1993年又规定农民对土地的承包使用期延长30年，但在实际操作过程中，土地调整变动时有发生，平均五六年便有一次变动，因而导致了农民对土地经营的短期性行为甚至是掠夺式经营。历史的经验教训启示我们：增加农民对土地的权属感和稳定感，推动农民对土地有计划长期投入，这是创新土地制度的一项重要原则。

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    ①  《邓小平方选》第二卷第355页。

    5．土地制度变迁要做到循序渐进，因地制宜，切忌“一刀切”。成功的土地制度变迁给我们最大的昭示是：一种新的土地制度在其确立过程中，必须做到在群众自愿基础上，因地制宜，循序渐进。土地改革在全国是分三个步骤灵活进行，家庭联产承包责任制的确立则经历了(1978—1980)萌芽起步阶段，(1980．5—1981年底)局部推广阶段，(1982春—1984初)全面推广完成阶段。毋庸置疑，不久的将来我国新的土地制度的确立同样需要循序渐进，因地制宜。如在较发达的地区，已具备土地制度变迁条件的地区可先行试点，重点推行，而在欠发达地区则还得尊重农民意愿，在现行土地制度基础上逐步推行，最终全面确立。

    6．土地制度创新要实现由非市场化向市场化方向转变，由根据人口变化调整土地转变为由市场调整土地，以市场机制配置土地资源代替集体配置土地资源。土地作为一种特殊商品，同样必须市场化，只有市场化，才能达到土地资源配置最优，利用率最高。我国的合作化、人民公社，在很短时间内以非市场化手段，通过行政力量取消农民对土地的所有权，试图实现土地集中，走规模化经营之路，实践证明它导致的只是一种对土地的僵化低效率经营，无法实现预期目的。

总之，50年代以来中国农村制度发展所形成的某些特质，提供了强化现存农村制度的惯性。在制度变迁的动力的推动之下，中国农村制度虽几经变化，但我们依然可以看到这种变迁的路径依赖特点。一方面，五六十年代中国农村制度的某些惯性决定了我国当前农村制度改革具有“双轨制特点”，不可能一步到位。另一方面，在改革开放之初，尽管党和政府并没有一个彻底的、确定的改革方案，但却自觉不自觉地走向了市场改革的道路。最初的这些制度选择，虽然是细枝末节的，然而却在后来的市场发育中起到了积极的作用，有些甚至是决定性作用。这些都为后来的改革方案、制度变迁划定了范围、规定了方向，即今后中国农村制度只能朝着越来越市场化的方向发展。

    四、我国农村土地制度的创新之路

    中国农村制度创新的路在何方?众说纷纭，有人主张土地国有化，有人提倡土地私有化，亦有人坚持在土地集体所有基础上进行土地经营、运转模式的创新等等。根据前文所述的土地制度变迁的若干原则，笔者认为股份合作制才是一种相对较优的选择，是我国目前乃至今后一段时期内可以采用的较好的土地制度模式。土地股份合作制以股份制和合作制为基本形式，以土地人股为标志，实行“三权分离”，即集体拥有土地所有权，农民拥有对土地的承包权和股权，土地实际经营者拥有土地使用权。在“三权分离”基础上，土地实物形态与价值形态相分离，股权分散化与土地资源配置的社会化相统一，采取按劳分配与按生产要素分配相结合的分配方式，实行股东代表大会、董事会、监事会的管理制度。这种新型的土地制度模式既借鉴了土地合作制的历史经验，又引入了现代企业制度的经营机制，符合市场经济发展的趋势和要求。

    首先，农村土地股份合作制理顺了产权关系，明确了集体和农民的权利和义务，调动了集体、农民和土地实际经营者三方面积极性。集体拥有土地所有权，坚持了社会主义方向，拥有部分股权，保证了集体一定的财产收益；作为农民，可以根据自身特点，决定是否经营土地，选择经营土地的农民可通过经营土地而获得收益，放弃承包土地的农民则可转移至第二、第三产业，同时按土地股权分红。

    其次，农村土地股份合作制有利于建立土地流转机制。农民拥有土地股权，这是一种货币化了的土地股权，不以占有土地实物为内容。不承包经营土地的农民，可凭借土地股权参与收益分配，落实了土地的社会保障功能，农民对土地实物占有观念将会逐渐淡化，一些无意经营土地，从事第二、第三产业的农民也乐于放弃土地，这有利于土地通过集体或其他市场中介，按最大化利益和效益原则进行流转。

    第三，农村土地股份合作制有利于对土地进行规模经营，从而产生规模效益。农村土地股份合作制将土地经营权与收益权相分离，打破了土地均包模式，使土地适度集中成为可能。而土地的适度集中，经营规模的扩大，将有利于先进科技成果的广泛应用，也有助于现代化设备在农业生产中的推广，这些都将大大提高农业生产的专业化和商品化程度，提高了劳动生产率，降低了生产成本，进而产生良好的规模效应。

    第四，农村土地股份合作制能够构建一种与生产力发展和市场经济相适应的经营机制。它突破了原有的一家一户的经营管理形式，实行股东代表大会、董事会、监事会联合管理，责任明确，相互配合，相互制约，有助于对土地的统一规划、统一开发利用，是一种科学的管理模式。

    第五，农村土地股份合作制，有利于增加农业投入，增强我国农业的市场竞争力，规避各类市场风险。农村土地股份合作制，突破了农业投资体制上原有的封闭性和投资形式的单一性，为吸收社会各界资金，尤其是民间资本、工商业资本甚至是外商资本创造了条件，拓宽了农业融资渠道。同时，农村土地股份合作制，能提高农民的组织程度，帮助土地经营者捕捉市场信息，增强其市场谈判能力，实现按市场需要决定生产。此外，农村土地股份合作制会推动新品种、新技术、新设备等引入生产领域，藉此可提高农产品附加值，而且农村土地股份合作制，大大提高了农业生产和经营的组织化程度，易促成农产品生产、加工、销售一体化发展。

    第六，农村土地股份合作制有利于多种生产要素的合理配置。在农村土地股份合作制下，一部分农民放弃承包土地，而另一部分有经营能力农民则可通过投包方式获得较大规模的土地，对土地进行有计划科学投入，这实现了劳动力与土地资源合理配置；农村土地股份合作制拓宽了农业融资渠道，有助于土地实际经营者全力以赴进行土地投资，土地与资金结合度加大，促进了土地与资金的优化配置；而农村土地股份合作制也使先进科技成果、科学技术、先进设备得以在土地上推广应用，做到了土地与科技的有效配置。总之，农村土地股份合作制实现了土地、劳动力、资金、科技等生产要素的重组与优化配置。

    第七，农村土地股份合作制取得了较好的实践效果。90年代初，广东南海市首创农村土地股份合作制，经过实践全市已基本形成以优质蔬菜和花木栽培为主体，种养业并举的高效优质农业结构格局，全市经济迅猛发展。1999年全市社会总产值较1993年翻了2．8倍，年增长40％，农民年纯收入7453元，年增长率超过8％。辽宁辽中县股份合作制经营，从2000年初开始试行，经过一年实践便取得了明显成效，2000年在农业遭受严重干旱情况下，全村收入仍高达1360万元，较1999年增加了200万元，全村人均收入由1999年2600元提高到2000年的3200元，增长23％，这与全省其他农村地区当年的纯收入下降20％形成强烈反差①。实践证明，农村土地股份合作制在一定时期内是可行的。

当然笔者并不认为农村土地股份合作制是中国农村最终或永久性的土地制度安排，它同样是我国土地制度变迁轨迹的一段弧线。因为任何一种制度安排都不可能永远地有效率。笔者在此肯定农村土地股份合作制在目前乃至今后一段时间内是可行的，乃是基于农村土地股份合作制在目前乃至今后一段时间内能实现其利益最大化，能够完成中国农村未来一段时间内的制度博弈均衡，从而给中国农村经济带来新的活力。

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①  伍世安、方石玉：《土地使用权股份化—农村土地使用制度新探索》，《当代财经》2002年第2期。