统一科学管理、培训和科技服务。合作社向公司和有关部门聘请技术人员，对养殖户进行科学饲养培训和现场技术指导。

统一交奶。按规定统一用冷藏车向公司交送鲜奶，农户不必要一家一户地向牛奶公司交奶，节约大量了时间和精力。

统一饲料供给。奶牛精饲料由专业人员统一购买，统一加工和调配后，再按成本价供给养殖户，保障了奶牛饲料的安全性。

统一防疫。每逢防疫时节，合作社派出专人与当地畜牧防疫部门、公司有关部门联系，并组织养殖户对奶牛进行防疫活动。

统一品种改良。合作社在公司的帮助和指导下进行优质奶牛品种改良和引进，提高奶牛出奶量，降低饲养成本。

2、建立了严格的内部管理制度

为保证生产和产品销售的正常运转，合作社建立了严格的管理制度。包括：财务管理制度、生产技术管理制度、饲料管理制度、产品质量管理制度、人事管理制度、社会治安管理制度等，规范了生产和人员管理。

3、以集体组织对外发生联系

无论从市场销售，还是面对公司或所可能发生业务部门联系的角度讲，以个体农户的身份进行活动，其力量是十分薄弱的，多数时候处于被动地位，自己的合法利益不能得到保障。而以组织形式能够获得更多更好的效果，因为，组织的信义程度远远高于个人。在出售牛奶的资金回收结算，以组织的力量面对公司，农户心理感到塌实。合作社的对外联系减轻了分散农户在社交活动中花费和精力。

五、对昆明市全面建设小康社会的贡献

分析公司基本情况，我们可以看到新街乡农民创办的公司，经济发展状况良好，企业的职工有了稳定的住所（户均）、稳定的职业和收入，生活条件也在不断的改善。他们之中一部分人还拥有了自己的房产，为昆明市全面建设小康社会做出了较大的贡献。

（一）为昆明市场提供百分之八十以上的安全、卫生和高质量的鲜牛肉

奶业合作社是昆明市前进乳业公司的新鲜奶源基地，平均每天为其提供10吨高质量新鲜纯牛奶，为昆明市民的健康做出了贡献。

新街乡农民创办的另一个经济实体——商贸公司，平均每天向昆明市场供应35吨新鲜牛肉，占昆明市4区和呈贡、安宁县新鲜牛肉市场供应的80%。该公司至开业以来，严格遵循职业道德，讲信义，公司管理制度规范严密，严把产品质量关，做到安全、卫生、可靠，坚决杜绝出售注水牛肉，让消费者买着开心，吃着放心，市民对其诚信度较高。

（二）解决了近2000名农村富余劳动力的就业问题

合作社建盖的98套（4.8万平方米）分别为500、480、400和180平方米不同规格的农舍（水、电、路三通），其中包括人居住房、卫生畜厩、奶牛运动场等设施，一套一院，前后开门，套套相连。前为大门庭院，两边是住房及生活设施、水池等，后为两排牛舍，后门外是奶牛运动场。小一点的由一户单独使用，大一点由二家及几家联合使用，安置了120户农户、500余人、约300多劳动力，形成了规范化的奶牛饲养基地。不仅解决了住在合作社农户的就业问题，使他们有了稳定的经济收入，学到了不少的科学饲养知识和技术，改善了他们的生活条件。奶牛合作社的养殖户平均的住房及牛圈标准为400平方米，合作社免费供水、供电。而且还带动周边奶牛养殖农户30户就业和增加经济收入。

每天进入商贸公司交易肉牛和屠宰肉牛的客户约500余人次，一年就有18.25万次，使这些农户有了增加经济收入机会和条件。公司除了安置了83户农户的住房（平均每户60平方米）就业外，还帮助了从事肉牛交易和屠宰就业人员1033人。

（三）对社会的稳定和安定团结做出了贡献

一是解决了近2000名进城打工农民的就业问题，使他们有了稳定的工作、住宿和经济收入，从而相应地减少了一些由于没有固定工作和稳定的生活来源而引发的社会问题。

二是在昆明打工的会泽农民接近10万人，其中新街乡人就有12.5万人，在这些打工的农民中回族占了相当的数量，加上其他县分的回族，少说也有几万人。由于穆盛达公司和公司职员都是回族，在昆明地区很有威望，实际上成为了当地回族群众的领袖。公司驻地和公司活动地区，回族群众有困难，都愿意找他们解决；当地政府有事情，也找他们帮忙。公司还大力协助派出所人员维护社会治安，调解各类民族矛盾，受到派出所的称赞和群众的欢迎。对社会的稳定和安定团结做出了贡献。

三是奶牛合作社生产与驻地村民生产形成了农业生态循环，合作社饲养奶牛为当地农民种植蔬菜和花卉提供有机农家肥料，而当地农民的花杆和菜叶有为饲养奶牛提供青饲料，双方互利互惠，关系十分融合。

六、创造出自发移民到城市郊区从事产业化经营的好模式

改革开放以后，随着国家经济的快速发展和财力的增加，扶贫才具有了经济实力这一基本条件。而把那些已经丧失基本生产生活条件区域的贫困者，易地搬迁到生产生活条件相对较好的区域，则是中国扶贫攻坚的手段之一。我国现有的易地搬迁扶贫开发，主要采用的有政府组织、企业承包和自发移民搬迁三种形式。

所谓自发移民搬迁，是指那些没有列入政府计划、政府机关和扶贫企业没有组织、没有享受政府财政补助、贫困农户自发进行的移民搬迁。这里讲的自发，并不是贫困农户盲目的、一家一户的分别移动搬迁，而是在市场信息和示范户的带动下，由贫困村内那些由组织能力和外部交往关系的农民“领袖”组织的易地搬迁。新街乡农民在昆明市郊区养殖奶牛，就是自发移民搬迁扶贫开发的成功范例。

那么，自发移民为什么会效果最好呢？

（一）避免了政府组织易地搬迁扶贫开发的缺陷

相对于政府组织形式分析，自发移民的优点在于：

一是是否愿意移民搬迁、全家搬或是年轻人先搬、什么时候搬、搬到什么地方、搬入到新地如何赚钱等等，都是由贫困农户自己拿主意，不存在任何行政强制。因此，到迁入地后，自愿移民者在增加收入和争口气的双重压力驱动下，一般都能“安下心，埋头干，不怨天尤人”。

二是在移民前，贫困农户全部作过迁入地调查研究，有的是听自己的亲戚朋友或村民里有威望信得过的人讲的，信息可靠；有的则是在村里其他人在迁入地已经赚钱得示范效应下，勇敢地做出决定的。

三是自发移民的户与户之间普遍相互帮助，在搬迁过程中，尤其是在迁入地生产生活的安置上，起到了重要作用；有的则开始虽然在迁入地很艰苦，但是他们团结一心，艰苦奋斗，而且前途有望、目标明确，硬是坚持了下来。

四是自发移民搬迁的农户，根本看不到政府机关组织过程中有的政府官员时不时露出的“救世主”、“恩赐者”面孔和居高临下的行政强迫命令，虽然压力很大，但精神却是“愉快”的。

五是在政府机关组织的形式中，经常出现迁出地与迁入地政府机关工作人员互相推诿的情况，在跨地州搬迁的形式中经常出现。

（二）避免了企业承包易地搬迁扶贫开发的缺陷

相对于扶贫企业承包易地搬迁扶贫开发来看，自发移民的优点在于：一是移民户看不到企业管理人员对政府拨款既精明到“呕”的地步，又居高临下“施舍”脸色。在此，作为追求利润最大化的企业，追求利润、精打细算完全是应该的，在此包括移民者在内的人们不满意的是，这些企业管理人往往是吃了政府拨给移民搬迁的款，大多数又卖“乖”式地指责移民“这也不是”、“那也不对”，甚至公开地克扣本应用于移民身上的款。二是由于扶贫企业以承包形式接受安置移民，多数迁入地政府趁机把本应属于自己职责范围内的社会治安、小学和中学教育、计划生育等职能，“一股脑儿”地推给了企业，大大加重了企业负担；企业被迫承担本应属于政府机关的职责的同时，往往是把“气”泄到移民农户身上，使移民农户和企业管理人员都倍感“委屈”。

在此我们不妨举出一个案例。地处中国——老挝边界的江城县嘉禾乡明子山村茶场，已先后接收自发移民和政府组织的移民，二者情况大不一样。该村曾是福特基金会于1990—1997年援助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目（YUM）”的项目村之一。YUM项目扶持的明子山茶场经改造和新建后，需要大量劳动力手工采茶。YUM项目领导小组曾号召滇东北昭通地区丧失生产生活条件的贫困农户前来明子山茶场打工。于是，从1991年起，昭通地区国家级贫困县永善县、巧家县及其他贫困县、乡的609户、3080人自发移民搬迁来打工。由于当地气候炎热，移民户搭个简单的茅草棚就可以先住下；有的搬来即到茶园采茶，茶场付给工钱；所有自发移民户做到了“当年移来，采茶就有收入，当年解决温饱”。然而，2003年3月，江城县作为全省跨地州易地搬迁扶贫开发的安置地之一，由迁入地和迁出地政府机关组织，在明子山茶场安置了100户移民。从而出现了“奇特”的现象：一是政府组织的100户移民户家家住上了政府建盖的砖墙、石棉瓦顶的“洋房”，而自发移民户多数住的仍是用木杈杈作架、泥巴糊竹编的墙、茅草作顶的“贫民窟”；二是政府组织的移民户往往流露处“趾高气扬”，嘴上常挂着“我们是政府组织来”，有意见便找县扶贫办、易地安置办解决；自发移民户和当地农民则把他们称为“中央军”，是得罪不起的“上等人”。

在这一案例中，当地政府承受着对移民户不公平待遇、甚至不过问自发移民户的指责，也有其难言苦衷。政府组织的易地搬迁扶贫跨地州搬迁每人8000元，资金是地州内跨县级政府（有的是中央政府）划拨的专用扶贫款，而自发搬迁则什么也没有。江城县（其他接收县也是如此）是国家贫困县，财政入不敷出，有时连公务员工资也发不出，根本没有钱对自发搬迁户进行补助。

我们上述研究结论，引起了中共云南省委、省政府领导和省政府扶贫办的重视，已经停止了跨地州的、长距离的易地搬迁扶贫开发，重点抓好县内的易地搬迁扶贫开发。

七、户籍问题是困扰进城民工的首要难题

改革开放以来，昆明市各区、县户口管制逐步放宽，近几年更规定凡在昆明投资达到一定数额有住宅的人均可落入城市户口。这对于昆明市吸引外资、人才和技术，促进城乡二元经济向城乡一体化转变，具有十分重大的意义。

新街乡已有上万名农民在昆明市打工，特别是1000多人在昆明郊区组建乳业有限公司，有固定住所，有从业投资并且为昆明市牛奶产业和“菜蓝子工程”做出了重大贡献的搬迁农户，至今不能在当地落入户口，子女入学、医疗保健等仍不能享受与当地人同等的待遇。而且，他们虽然在昆明市城区和郊区工作和生活了好多年，在城市里安家落户的决心一直没有动摇过，但身份还是外地农民工，还只是城市中的“流动人口”。

面对这些不公平待遇和生活中碰到的难题，新街乡农民代表曾多次到驻地相关机构咨询和寻求帮助解决户口问题，但是都没有实现愿望。有关部门给出的理由，是他们的条件不够。那么，进城农民落户需要那些条件呢？带着这个问题，我们查看了《云南省城镇户籍制度改革意见》，其中1条为“在昆明市主城建成区居住满5年，有合法的职业或稳定的经济收入、有合法固定住所的人员可申请1人落户”。此外我们又到某派出所向有关人员进行了咨询，得到的回答是除以上条件外，还有2条：在昆明购买住房价位为30万元，并一次付清房款者，可带房产证到驻地相关机构申请本人几直系亲属落户；在当地投资500万元以上者，可带上相关证件到驻地相关机构申请本人及直系亲属落户。由此可见，云南城市户籍的门槛与发达省份相比仍然是很高的。

根据10几年前的文件规定，有关部门反复研究了新街乡农民的申请，作出了不符合在昆明市落户的裁定：一是新街乡农民虽有住房，但是却是自己盖的；二是企业的税收必须在20万元/年以上者方才能有一人申请落户。但新街乡农民奶牛合作社是“昆明前进乳业的奶源基地”，2004年被中国奶牛协会评为《全国奶牛养殖示范小区》，属于农业畜牧养殖产业，是国家免税企业，享受免税待遇，没有缴税；另一个商贸公司已按规定年上缴的税收12万元（定额），但没有达到20万元的税额。所以不符合落后的文件规定。

但是，会泽县新街乡在昆明市租地养殖奶牛的农户至今尚未落入城市户口，甚至连当地农村户口也不给落。由于没有当地户口，这些搬迁农民就享受不到当地居民同等的政治、经济与社会待遇；一是在当地基层自治组织中没有选举权与被选举权，不能参与当地经济、政治和社会发展重大问题的决策；二是子女上学必须额外上交一笔费用，有的学校称赞助费，有的学校称议价生费，每个学生每年受费标准为：小学生5000元，初中生1万元，高中生1.5—2万元。三是享受不到当地的医疗卫生保健服务。

八、农民发展资金短缺至今没有改善的动静

农民发展资金短缺，是我国的一个老大难问题。新街乡进城农民也不例外。奶牛合作社发展壮大，还需要不断地资金投入。例如，机械设备的更新和增置、厂房的修建、经营项目的增加、生产规模的扩大等，都需要大量资金。几乎所有的奶牛养殖户需要大量的买牛资金，更是贷款无门。

中共中央和国务院2004年一号文件提出：“要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。”“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农’服务的多种所有制的金融组织。”应该承认，有关部门为落实中央决定成立了研究小组，加紧工作，但由于农村金融的复杂性，在一年多的时间内尚没有制定出具有操作性的具体办法，社会资本和外资也不见“积极兴办直接为’三农’服务的多种所有制的金融组织”；农村金融体制的改革和创新也没有任何“加快”的迹象。这实在是太遗憾了！就在有关部门一年多迟迟拿不出落实措施的情况下，2005年一号文件比2004年一号文件提出了更高、更具体的要求：“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”2006年中共中央和国务院一号文件又要求“在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。”

根据新街乡农民的具体情况，我认为构建的这个农村金融体系应有以下几部分组成：

（一）以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争

农村金融的多种所有制组织，包括现有的国有金融机构，有待于大力开展农业保险的各保险公司等；股份制银行；外资银行，以及中外合资（合作）银行、外资控股（参股）银行；农村合作金融机构，例如农村信用合作社、农民合作基金会，农民合作保险机构；个体私营金融机构，例如个体私营银行（保险）、个体私营为主的基金会（保险），等等。

在农村金融的多种所有制组织中，农村合作金融机构将成为主体。在农村合作金融机构普遍建立、互为补充、公平竞争的情况下，民间借贷特别是高利贷存在的环境和机会便大大减少。为了尽快满足农民金融需求，近期内应该大力发展农村合作金融机构，一个简便的措施是，鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验，开展集资、放贷、保险等金融业务，使其逐步成为农村合作金融组织。

（二）以小额信贷为主要形式的多种金融产品供给大于需求

适应“三农”需求的多种农村金融产品，主要的，一是灵活多样的存款贷款；二是小额信贷，例如孟加拉国乡村银行GB模式为主要特征的小额信贷扶贫到户，以我国现行信用村为特征的小额信贷款；三是各类保险，当前农民最需要的主要是种植业、养殖业、农副产品加工业、农副产品销售业、医疗保健等的保险，而目前这些保险在广大农村几乎是空白；四是适应农民客户需求的各类证券、债券、票据等。在多种农村金融产品中，小额信贷将成为主要形式。实践中，现有国内几个保险机构已养成了难以开展农村保险业务的顽疾，而现有农村合作经济组织无一不承担着风险的责任，积累了预防风险的宝贵经验。因此，鼓励农村合作经济组织中的一些组织开展保险业务，促使其向保险机构转变，要比新建保险机构容易得多。

（三）以上门服务为主体的多种金融服务方式任人选择

传统的金融服务方式是坐等贷款者顾客上门，从而既减少了自己的成本，又避免了风险。近几年来，城市金融由于竞争，出现了金融机构人员上门拉存款和向优良客户送贷上门的现象，体现了市场化的优越性。但是在农村，极少见到农村信用合作社、农业银行和其他国有金融机构上门为农民服务的行为。

小额信贷扶贫到户做到了对农户上门服务，但是所需成本显然是很大的。茅于轼先生实验的村扶贫基金，由他选择的村内农民自己管理，从而大大降低了成本；我实验的自然村基金，由村民大会民主选举出的共管小组管理，既大大降低了成本，又由于放贷还贷都在村民大会上进行（正轨金融机构严格禁止的坐收坐支），透明度高，接受全体村民的监督，还降低了风险。

（四）以贷款者互保为主要形式的多种担保机制分散了风险

传统的金融担保机制，是贷款者财产（权）抵押和第三者对贷款者提供财产（权）担保。自1994年中国社科院杜晓山等人把孟加拉国乡村银行小额信贷引进后，贷款者5—8户联保成为农村特别是贫困地区新的担保方式，即一户到期还不起贷款，其他几户就负有帮助其还款的责任。实践证明，这一担保机制适应了农村实际，非常有效，而且受到农民欢迎，具有旺盛生命力，将成为今后农村金融的主要担保方式。

世界上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题，特别推荐单独成立专门的担保公司，实践证明也是一种有效的模式，很值得我国农村金融借鉴。不过，这样的担保公司由于赚钱不多，政府需要给予财政补贴和税收政策优惠。

（五）以市场化为主的利率机制随时调控供求

近年来，国家放开了农村信用合作社的贷款利率上限的限制，不少农村信用合作社的利率已接近当地高利贷的水平，一个以市场化为主的利率机制正在形成。

在此，我担心的是，虽然僵化的农村信用合作社的运行体制与机制正在改革，但现有方案尚看不出动真格的地方，很可能走走过场，在其他农村金融组织的竞争面前败下阵来，重演资不抵债的老路，最后又回到目前的作法，即：一是由中央政府补亏（全国1650亿元），叫做化钱买改革，化的都是全国纳税人的钱，从法律上看无依据，从理论上看无道理；二是由地方政府补亏，这对于转型期负有地方发展重任的地方政府来看，他们可以判断值得不值得。

（六）以“民间监督为主、官方（县级）监督为辅”的监管体制有效防范风险

国外的经验证明，对金融的监督，官方的作用是很重要的，但是也存在着监管脱离经济发展大局、为监管而监管、监管寻租等问题，其结果，不仅无助于金融业的发展和效率，而且也无助于减低、减少金融机构危机发生的可能性；相反，提倡、鼓励和支持民间直接监督金融业则是最有效的（张俊喜）。实际上，国内金融机构揭发出来的违规、瞎干、腐败等案件，绝大多数都是群众揭发、举报与提供线条，才得以破案、避免损失的。因此，面对分散、点多、复杂的农村金融，应确立“民间监督为主、官方（县级监督局）监督为辅”的监管体制。在这一体制中，鼓劲、重奖并为举报人严格保密，是最重要、最关键环节。

农村金融监督（管）的目的与目标，是促进金融资源的有效配置，即将资金用在最需要、最具潜力的项目中；其次才是防范风险。这是因为，用在最需要、最具潜力的项目中，金融资产才最安全。我国近几年来的实践证明，金融风险主要发生在行政干预贷款，而行政干预贷款要么是不具潜力的项目，要么是领导官员瞎指挥的项目，特别是金融监管部门对这些项目贷款很难监督。

（七）以政府扶持为主的良好外部环境

适应目前我国已进入工业反哺农业、城市反哺农村新阶段的实际，政府应对构建的农村金融体系进行税收优惠、财政补贴、政策扶持等，营造和保持良好的农村金融发展的外部环境。2004、05、06年的一号文件已提出了当前扶持农村金融最紧迫的工作，需要有关部门具体化为可操作性的政策。

八、通过民主程序建立基层自治组织

目前，新街乡搬迁到昆明市郊的奶牛户的组织有两种：一是奶牛合作社以经济手段把农户联结了起来，这是主要形式；二是新街乡党政机关的派出组织，即在昆明打工者中建立党总支部，在6个会泽县奶牛合作社建立了支部；乡政府在呈贡建立了办事处，但只有一个工作人员，各项活动开展的不是很正常，而且没有融入当地社区正常的活动中。

考虑到新街乡搬迁养奶牛户已经在昆明市郊以70年期限租赁了土地，建盖了场房和住宅，组建了奶牛合作社，实际上已经成为了永久性居民，在解决落户问题的同时，应该使其尽快融入当地社区。在操作上拟分二步：在6个奶牛合作社全体社员中，通过民主选举，产生奶牛合作社联社，并在联社党员中建立党支部，联社负责人行使部分行政职能，取代办事处；第二步，奶牛合作社联社并入当地村委会、合作经济组织中。

九、有关农民进城的思考

（一）农民进城应成为城市扩张的主力军之一

中外城市发展的历史表明，城市扩张的主力军是农民。昆明城市扩张是现代化新昆明建设的题中之义。在昆明城市扩张中，应采取热烈欢迎和特殊优惠的措施，吸引各地农民特别是省内农民进入昆明发展。据我们2000年的一项研究表明，昆明市以农民为主的150多万外来流动人口，对昆明市发展的贡献为：创建了21.2%的当年GDP总值；消费了全市当年社会消费品总额的17.8%；提供了约56万个劳动就业岗位；带动了昆明城区32.24%的扩张；通过激烈竞争大大提高了本市常住人口中的劳动力的素质等。

因此，昆明市内及大小城镇诸如象至今仍不给于解决会泽县新街乡来昆明养奶牛中农民户口的种种借口，例如农民进城影响城市社会治安、加重城市负担、增加城市就业压力、超计划生育等等指责，以及由此制定与实施的种种限制乃至打击农民进城的行为，是不符合城市发展规律的，因而是不正确的。

（二）农民进城是统筹解决农村、农业和农民“三农”问题的主要渠道之一

我国解决“三农”问题即农村经济发展落后、农业结构调优和农民增收过程中，往往盯着农村和农业内部寻找对策，这有其正确的一面，但其理论指导的失误也很明显，主要是没有看到农村城市化和城镇化、农业产业化和工业化、农民工人化和居民化是历史发展的规律，其中易地搬迁扶贫开发的设计全部由农村到农村便是一个突出的典型例子。实践证明，把生产生活条件很差的贫困农民，搬迁到生产生活条件相对较好的农村，当然可以使其解决温饱、摆脱贫困，但是不可能使他们致富，特别是不能解决城乡二元经济结构中的农民居民化的问题。因此，在设计与实施易地搬迁扶贫开发工程时，应该打破贫困农民只能应该永远是农民，不能成为城市城镇产业工人和居民的指导思想，树立农民逐步变成城市城镇居民的思想，通过培训使搬迁农民掌握在城镇谋生的技术，推广会泽县新街乡农民进入昆明养殖奶牛的经验，并使农民进城成为统筹解决“三农”问题的主要渠道之一。

（三）城市城镇政府应把为进城农民服务作为重要职责之一

长期来，城市城镇政府一直把为把本城市城镇居民服务作为“唯一”职责，没有或很少考虑为进城农民服务。有的甚至把进城农民作为“盲流”、“扰乱社会治安者”等，加以歧视、排挤、打击与驱赶。这种狭隘理解政府职能的思想与党中央、国务院要求的统筹解决城乡问题是背道而弛的，也是社会的一大不公平。因此，贯彻落实党中央、国务院提出的统筹城市发展，大力的解决“三农”问题，应该转变城市城镇政府职能，把单一地为城市城镇居民服务转变为包括进城农民在内市场主体服务上来，正如作到党的十六届三中全会决议所要求的地“加快形成行为规范、运转协调、公正透明廉洁高效的行政管理体制”。

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