到一个县范围内，但林业部门管林业投资，农业部门管农业投资，水利部门管水利投资，部门利益的影响和条块分割严重，“条条专政”导致地方事权的分割，市场配置资源的作用无法得到有效发挥。这种体制使得地方上要千方百计地争取项目。 

　　如果追求政府的各种优惠政策或资源成为许多部门或市场主体的重要目标，而政府部门控制的资源投放又是“专项性”的，即把这部分专项资金给哪些地区、部门或市场主体的权力掌握在一些政府部门和一些人的手中，决策具有很强的随意性和人为的成分，那么，严重的设租和寻租行为将不可避免。专项资金在某种程度上已经成为一些部门干部腐败的根源。第三，免征农业税后基层政府和村组出现了反自治化的倾向。 

　　基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府；从自上而下、行政型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型的政府转向服务型的政府。为此，深化农村改革就要进行制度创新。但在免征农业税后，许多乡镇和行政村的财政收入没有了来源，在很大程度上要靠上级的转移支付，这反而加重了它们对上级的依赖程度。村干部的工资改由上面支付后，村干部民选化将变成村干部官僚化。以前在一些地方推行的“村账乡管”，现在则进一步提出“对一般乡镇，都要大力推行‘乡财县管’财政管理方式”。既然村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织，乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权之一是“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”，现在由外部的“上级”单位来管理“下级”的财务，必然强化了自上而下的行政管理模式，反映出在乡镇和村这两级的本级层次上有效制约机制的阙如。  　三、对策：一个前提，两个基点 

　　解决上述问题，则应明确一个基本前提，即把深化农村改革和深化宏观经济体制的改革相结合，尤其是着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革，更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。如果说，由于经济规律的作用，城乡之间在经济上的差距、发达地区与欠发达地区之间在经济上的差距在短期内还难以缩小，但通过国家政策的调整，在较短的时间内，缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间人均享有基本的公共物品和社会福利方面的差距是可能的。 



为此应加速行政管理体制的改革，打好改革的攻坚战。国家应调整既得利益格局，大幅度减少专项资金，从源头上削减中央各部门配置资源的权力，同时建立规范的横向和纵向财政转移支付体系。这样可以减少寻租行为和决策的随意性，有利于杜绝腐败，提高效率，真正使财政体制能具有平衡地区间提供基础性公共服务的能力。具体做法可以是先确定农村地区义务教育、公共卫生、大病统筹等基本公共产品和社会福利需求所需的财力，发达地区可由省里解决，中西部地区由中央负担。从现有的3000多亿专项转移支付款中能解决一块，每年新增的财税收入中也能提取一块，最终做到“十一五”期间农村义务教育的杂费和书本费等由农民家庭负担的费用全免；完善农村（尤其是贫困落后地区）的公共卫生体系和合作医疗（尤其是大病统筹）体系；使中西部地区的农民能从农村社会事业的发展中受益。 

　　在这个大的前提下，农村发展方面一是要建立农村公共财政体系；二是改革与完善乡村治理结构，在乡村两级建立起有效的、真正由农民群众参与的制衡机制。这应是后农业税时期建设社会主义新农村的两个基点。为使县、乡镇及村的机构能正常运转，能履行为农民提供最基本的公共产品和社会福利的职能，必须有相应的财力作支撑，有一个健全的财政体系为基础。所需的财力可以通过以下渠道加以充实： 

　　1.调整分税制的结构，财政向地方让利，保证县及县以下有一定的税源；着眼于促进县域经济的发展，开发当地的资源优势，培植和涵养税源，逐步增加县及县以下的财政收入，形成县域经济的良性循环。 

　　2.增大体制性、制度性的转移支付，将事权与财权一起下放，使转移支付做到制度化、规范化、法制化。 

　　3.深化农村土地制度的改革，遏止地方政府以地生财、随意支配农民土地资源的权力。在严格限定国家征地行为符合“公共利益需要”的前提下，经营性用地不征为国有，在政府有关部门批准的农地转为非农用地的前提下，允许集体建设用地入市。让农民的集体经济组织通过土地市场平等地进行交易，发展二三产业，从中获取土地增值收益。 

　　在保证财力的同时，必须加速乡村治理结构的改革与完善，使资源能有效利用，防止资金的贪污挪用。 

　　一是在乡村两级的议政和行政之间建起一种有效的民主制衡机制，解决“老板（广大农民群众）缺位”的问题。可以借鉴有些地方的经验，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后，交由村委会实施。这样，村代表（理事）不仅成

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