村发展水平的巨大差异，使得这些基本问题更难有一个统一的模式。
　　科学划分职能是乡镇政府机构改革的基础。乡镇作为基层政府组织，要按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不承办”的原则，主要管市场管不了且无法管的事。合理设置机构也是乡镇政府机构改革的必然要求。就乡镇内部机构看，要按照市场经济“小政府、大社会”的模式，将过去职能分散的机构简并为主管社会事业发展和经济管理的综合部门，要精简、分流人员，从现有乡镇财政供养人员看，虽然党政行政人员的比例不高，但还是有精简空间的，党委成员和副乡长可交叉兼职，机关工作人员因事设岗，兼职使用工按照哪里来哪里去的原则，彻底清退乡镇自聘人员，对精简的人员可鼓励其创办经营实体或服务性机构，也可鼓励其
　　三、农村基础教育改革
　　长期以来，农村实行的是所谓“分级办学，分级管理”的模式，即由县、乡、镇、村分别承担不同的基础教育费用，义务教育经费主要由乡镇一级来负担。税费改革前，农村义务教育经费主要来源于三个方面：财政拨款(乡级财政)、教育费附加(向农民收取的“三提五统”中的一项)和教育集资。由于乡级财政薄弱，后二者实际成为农村义务教育经费的主渠道。据调查显示，目前我国义务教育的投人中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，而中央负担的仅有2%左右(高新军、杨以谦，2001)。
　　税费改革取消了农村教育附加和教育集资，与税费改革几乎同时推行的是农村义务教育转为“以县为主”的管理体制，即由县一级统一管理农村义务教育的人权、事权和财权。但由于目前财权划分是各省财政向中央集中，省以下财政向省集中，县一级的财权与事权严重不对称，县一级事实上很难承受一县农村义务教育经费，县一级能保县级机构正常运转就很不错了，相当多的经济欠发达地区，由于县级财政困难，根本无法保证教育经费的落实、到位。一些经济发展程度较高的省份，农村基础教育的经费由省、市、县三级承担，但由于农村税费改革后乡镇财政拮据，村一级更是没有多少财力，使得校舍维修、学校合并，教育设备添置等费用仍无法落实。同时，乡镇以下中小学的许多具体问题，很难及时传达到县一级，一个县那么大，教育点那么多，诸如校舍维修、教育设备添置难以及时、足够地得到保证。所以，除了极少数经济比较发达的地区外，我国农村义务教育经费普遍严重不足。另外，由于我国乡村教育点小而分散，教育投资效益差，教育质量无法保证，因此，税费改革之后对农村的义务教育管理体制迫切需要通盘考虑，进行新的制度设计。
　　现在，有些地方以改革之名，借用企业转制的做法，将农村中小学校、特别是教育质量较好的学校一卖了之，私营企业主在买了中小学校后，理直气壮地以民办学校的形式收取高额学费，进而利用高报酬、高待遇将农村优质的师资吸引到民办学校来，而大量公办中小学校的优良师资流失，形成公办学校与民办学校的巨大反差。农民子女要上优质的民办学校就要缴大量费用，上公办学校就没有良好的师资保证，这无疑进一步加剧了教育的不公平。这种情况应当引起有关部门的高度重视，并及时予以纠正。诸如此类情况似乎已经形成这样一个怪圈：税费改革之后，农民从表面上减轻了看得见的几十元、几百元钱，但上学、就医等等反而增加了更多的支出，类似教育不公平还将会造成“贫困的传代”。
　　从道理上讲，教育是公共产品，让全体公民受教育特别是基础教育既是公民的义务、权利，也是国家的基本职责，农村义务教育的属性要求政府有义不容辞的责任为农村公民提供义务教育，国家财政最终将承担城乡义务教育经费，但看来还有个过程，还要创造必要的条件。
　　农村基础教育的经费到底由谁承担，道理上讲很清楚，但转入正题需要一个过程，要做好必要的准备工作，条件具备了就应当由国家财政承担农村义务教育。
　　四、乡村债务的消解
　　现在已经出现了一个普遍性的现象：乡、镇政府和村集体经济组织在运转过程中，收不抵支，多年累积，形成了巨大的债务负担。由于长期以来，乡、村正常运转的费用依靠的是农业税之外的各种收费、摊派。税费改革后，村级组织收入主要靠农业税附加，限额为正税的20%，逐年减免农业税以至全免农业税，导致村一级收入大幅度下降，乡镇财政运转出现困难。
　　然而，乡镇财政困难，乡村债务问题由来已久，并不是因农村税费改革而带来的，只不过是，税费改革的推行，降低了村级的收入，加剧了乡镇的财政困难，从而使得乡村债务问题更加凸显出来，现在已经危及到乡村的正常运转。如果一方面封住了收费的口子，另一方面却留下了资金的硬缺口，那么，其结果必然有两种：一是农村基层想着法子开收费之门，从而使减轻农民负担的目标落空；二是严重制约农村基层组织的正常运转，最终仍以农民利益受损为代价。
　　农村在推行税费改革的同时，必须要对乡村的职能予以重新界定，分清哪些是基本职能，哪些是额外职能，哪些开支是必须的，哪些开支是应当省却的。如果乡镇财

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