革后，由于制度设计中没有充分考虑到乡镇政府的财政利益，这次财税体制改革不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入，反而因共享税分配比例低，税源有限，使大多数乡镇财政收入陷入困境⑤。在这种情况下，乡镇政府处于一种矛盾地位：既要依照法律履行职责，提供公共产品，但是又没有相应的税收支持。于是，通过财税体制度外筹集供给公共产品的资源便成为必然的选择。目前，我国乡镇制度外的财政收入来源主要有四个方面：1.乡镇企业上缴的利润和管理费；2.乡镇统筹资金，包括农村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和交通建设等五项统筹以及乡镇政府按照国家规定征收的其他收入；3.各项罚没收入；4.各种集资，捐赠收入。⑥
　　村委会组织不是一级政权，其究竟应该提供那些公共产品，没有明确的政策规定，现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”：公积金，公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养，特困户补助以及其他集体福利事业支出：管理费则用于村级组织干部报酬和管理支出⑦。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供公共产品的成本分摊。
　　此外，除了向农民分摊公共产品的货币成本以外，乡、村两级组织还以活劳动的形式向农民分摊公共产品的部分人力成本，即义务劳动积累工。按现行政策规定，每个农村劳动力每年应承担5～10个义务工，10～20个劳动积累工，前者主要用在公路建筑、防汛抢险、修缮学校等，后者主要用于农田水利基本建设。总之，从以上分析可以看出，现行农村公共产品供给的制度外筹资机制是公社时期公共产品供给的制度外筹资的延续。
　　（二）自上而下的公共产品供给决策程序
　　在现行农村公共产品供给体制下，乡镇政府或村组织可以就开办某项公共事业或兴办某项工程向本辖区农民筹集摊派费用，即采用一事一收费的公共资源筹集形式。由于乡镇政府及村组织追求的目标与辖区内农民的需求并不是完全一致的，于是，为了达到政府的目标，农村公共产品的供给就主要不是由本辖区农民的需求决定，而是由外部政府或组织决定的。如乡镇或乡镇以上政府及其部门下达的各种收费任务，布置的各种达标、升级活动等等。造成目标与需求错位的原因主要在于：在现行的干部任命制度和行政管理体制下，乡镇政府的负责人都是由上级考核和决定的，同时各级政府实行的财政包干制，财政收入与本级政府或部门的利益挂钩，多收多支，少收少支。于是，在政绩考核、职位升迁及经济利益的驱动下，农村基层政府及其部门已经演变为拥有相对垄断权力和相对独立利益的行为主体，它们为了维护部门或个人的利益，往往会利用掌握着公共资源的权力，提供不反映农民需求的公共产品，于是发生了目标冲突。再加上缺乏有效的公共产品供给谈判制度，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了这种不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。
　　二、现行农村公共产品供给中存在的问题
　　公共产品的供给问题，实质上是如何配置社会公共资源问题。在公共资源配置过程中，必须坚持两条原则：一是效率优先，二是兼顾公平。但是，由于我国农村现行公共产品供给的制度外筹资机制、自上而下的决策机制及乡镇制度内财政的财力不足等原因，造成了我国农村公共产品供给的效率低下和地区间不公平。具体来讲，问题主要表现为以下三方面：
　　（一）农村公共产品总体供给不足
　　现阶段我国农村公共产品总体供给不足主要体现在两方面，一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方财政的转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担。比如，大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。由于县、乡政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。例如，在广大中西部的农村地区，缺水灌溉，农业科技开发投入不足，农业科学研究人员短缺，没有完整、规范的市场供求信息网络等问题比比皆是。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村的教育，农民的医疗保障及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。然而，我国政府，尤其是中央政府对这些公共产品供给投入的资金严重短缺。这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。以农村义务教育为例，我国目前的现状是，中央政府把农村义务教育留给县、乡政府，尤其是乡镇政府去办。有学者做过统计，1999年中央政府的教育经费支出中，分别仅有0.4%和0.1%用于农村中学和小学，分别占当年中小学教育经费总支出的0.18%和0.04%.乡镇政府几乎承担了农村义务教育的全部支出⑧。在县、乡政府财力的限制下，大

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