持三大网之外的独立制片机构，是利用资金杠杆，鼓励节目的市场化生产；发展有线电视，一方面是适应观众的节目多样化要求，另一方面也有与无线电视争夺市场、刺激节目市场生长的考虑；有线电视从“三分立”到允许跨业经营，则是按照市场对资源配置的要求，对有线电视这一相对弱势的媒体，打开整合的壁垒，促其整合资源，扩充力量，增强与无线电视的竞争实力；开发卫星电视，则是在原有广电市场上引入新质媒体，一个新的综合性传播平台，这样做从理论上说亦会刺激节目需求，活跃市场竞争。 第三，法律本身比较多地容纳市场规律的要求。以1999年新出台的《广播法》来说，该法将无线广播、有线广播、卫星广播、有线转播、音乐广播以及新兴的互联网广播等，纳入同一个法律体系中，这是顺应当今世界广播与通讯业大融合这一市场潮流的明显反映。韩国广电业相关法规对制播分离、有线电视和卫星电视等事业的积极推动，以韩国研究者的观点，说到底，仍是着眼于电视市场、着眼于与观众需求市场的变化规律相适应 [21]。 美国公共政策学派代表人物哈维克（John J. Havick）在谈到传播政策的制订时，曾经从理论上概括了四种模式：一经济规制，二新多元主义，三多元主义，四政府主导。所谓经济规制，是指以经济效率为标准，强调实施规制中的产业主导原则，在此基础上制订政策；政府主导模式，则是指政府依据自己的偏好制订政策，实施政府行为。按照一些学者的说法，过去在韩国，政府主导模式一直占据统治地位；然而今天，这种模式已经开始向经济规制模式转变 [22]。 五、一役难竟全功：调整功效初探 韩国广电市场原有格局的形成非一日之功，结构调整也很难一蹴而就。那么就目前来看，结构调整的功效如何呢？ 从一些数据上可以看到乐观的信息。例如，2000年一项研究显示，MBC播出的节目已达到配额节目目标比例的92.5％，SBS和KBS也分别达到了目标比例的77.5％和65.5％ [23]。这多少反映“制播分离”正逐渐开始生效。另外，有线电视情况也有所改观。1999年，有线电视订户增加到140万户，起步之初的1995年的只有18万户，5年增长了将近7倍；同样在1999年，有线电视开始赢利，节目供应商和汉城地区系统业者第一次有了净利润 [24]。这些都显示有线电视已经开始成为韩国电视市场上不可忽视的新军。 然而，韩国广电市场被三大无线网寡头垄断多年，按照媒介经济学理论，寡头垄断是一种相对稳定的结构，寡头们控制经济力量的程度，远高于完全竞争或垄断性竞争的市场，他们彼此之间的联手合作甚于有限竞争，进入这个市场的障碍极大 [25]。事实上，仅以“制播分离”来说，这项自上而下推行的政策，在实践中便遭到了“上有政策下有对策”的待遇，难以实现预期效果。 例如，从1991年到2000年，在实行节目配额制的10年当中，三大网没有一家曾经达到过规定的目标比例。在三大网所播出的外制节目中，有相当一部分（KBS和MBC大约在44％左右，SBS稍少）是由本公司前雇员所办公司制作的，且交易价格低于独立制片商的节目，这多少染有违反公平竞争之嫌；即使播出独立制片商生产的节目，三大网也大都将它们安排在非收视高峰时段。更有甚者，三大网凭藉雄厚的资金实力，对独立制作节目采取版权买断方式，大约94.0％的独立制作节目版权归三大网所有，4.3％由制片商拥有部分版权，仅有0.7％的节目全部版权归制片商独家拥有。结果，绝大多数独立制作的节目被三大网独家垄断，二次使用的比率仅为2.1％，使用效率极低 [26]。独立制作的节目未能起到繁荣市场的作用，客观上，反倒扩大了三大网在外部节目制作市场上的垄断。此外，三大网还常常藉其垄断地位，对独立制片商予夺予取，忽视其利益。比如，广播网与独立制片商签定的购买合同，经常是一些短片和非系列片，主要是教育、纪录片和时事类节目，每次都需要重新计划，而不是象广播网下属公司那样，生产系列电视剧和娱乐节目，能够连续性计划，有高收视和稳定收入 [27]。缺少制作这一类节目的机会，使独立制片商的节目制作类型单一，专业水平和多样化程度受限，无助于其经营成长，而这反过来又制约了独立制片商的发展。凡此种种，都使得推行节目配额制的预期目标大打折扣。 再以有线电视来说，如果说节目配额制是一种政策性催产素的话，发展有线电视则更象是一个结构性助长剂。因为从理论上说，有线电视所提供的大量频道，将刺激节目需求，客观上会有益于节目制作与流通市场的生长，观众也将得到更多的节目选择。然而直到1999年，整个电视收视市场80％以上的份额仍然被三家无线电视据有，有线电视广告占整个电视广告市场的份额也只有8.4% [28]。这其中原因固然很多，包括起步不久便遭遇席卷韩国的亚洲金融危机，还有有关政策的失误，比如起步之初实行“三分立”政策，禁止网络业者、系统业者和节目供应商彼此跨业经营，限制了有线业者的行业整合和规模扩张等等，然而，还有一个更主要的原因是，有线电视缺少好节目和节目来源，好节目仍然掌握在“制播合一”的三家无线广播公司手中 [29]。有线电视要想吸引观众，往往得向三家无线网购买，这无形中又助长了三大网的垄断，也窒息了小制作商的生机；而无法激活节目制作与流通市场，最终亦会限制有线电视的发展。1999年实行新的有线电视法规后，情况似有好转，但是明显的改观还有待时日。 卫星电视的情况与有线电视相似。韩国发展卫星电视也有激活节目市场的初衷，但是由于制作公司未成气候，节目市场尚未成形，卫星电视的大多数节目仍然不得不从三大网购买。这样一来，实际上将三大网的强势进一步延伸到卫星广播领域，节目的多样性大打折扣，卫星电视吸引观众的能力也无从提高；再加上还要面对强势的无线电视和先行的有线电视的竞争，卫星电视面临的考验可想而知。用某些研究者的话来说，卫星电视一般5年可以正常运转，现在看来，5年后也不一定会出现理想的状态，其前景并不乐观 [30]。目前韩国广电业界和研究界正在积极研拟应对之策，包括制订政策弱化无线广播在卫星广播中的作用；在不损害本国影视业发展的前提下，给予外国频道和国内频道同样的地位等等。尽管如此，卫星电视要进入健康成长期，仍然面临诸多挑战。 很显然，在整个结构调整中，“制播分离”是关键的一环，它与打破三大网垄断的目标渊源深厚，与有线电视和卫星电视的生存发展也密切相关。然而，由于三大网都是在韩国公共广播体制下的垄断结构中成长起来，这个体制既含有公营广播的特点，也吸收了民营广播的一些专长，因而积累了相当雄厚的经济实力，也积累了应对政策法规的不少经验，这使得任何新法规或新措施的推行，其效果都难免会被三大网消弭一二。另一方面，由于市场集中度过高，新来者的进入门槛被抬高，难以争得自己的份额，又缺乏市场应变的能力，生存不易。这些都使得法律规制和市场调控的效果，在一定程度上存在不确定性和不彻底性。 六、 结语 韩国广电业的这一轮结构调整，是在既有的公共广播体制下进行的一次渐进式调整，旨在打破三大无线网的垄断，提高效率、增强自身实力进而参与国际竞争。因此，结构调整选择从推行“制播分离”着手，通过专业分工来激活节目市场，并努力推动有线电视和卫星电视的成长；其特点是坚持法律与市场机制并重，以便保持结构调整的有序性和动态平稳性。然而就目前来看，结构调整要想取得预期的效果，仍有长路要走。 注释： [1] 参见康贤斗“多媒体时代韩国广播电视业的发展”， “中日韩广播电视发展国际学术研讨会”论文，2000年6月北京广播学院；Sooyoung Lee.(2000).A Study on Korean

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