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行政主体若干问题探析

[摘要]

研究行政主体有着重要的意义，我国改革开放以来，有关行政主体的理论有了较快发展，但与此同时又存在着许多问题，理论上的不足必然会影响我国的司法实践。随着我国市场经济的发展和法治建设的健全，应如何主动应付上述情形是我们面临的一个重要问题。本文立足于现实，着眼于未来，从中国的实际出发，就我国关于行政主体问题进行了一些探讨。分析了我国行政主体理论中存在的问题和在这一理论指导下的执法实践中存在的问题，并针对这些问题对我国行政主体的相关改革进行了一系列的设想。具体改革措施包括完善行政执法监督制度，增强行政执法人员素质，集中行使行政职权和借鉴西方的理论和经验。

[关键词]

行政主体；理论问题；实践问题；改革

一、行政主体的概念

在我国行政法学界，行政主体概念的确立经历了一个较长的时间，人们普遍认可的说法是：行政主体是指享有行政职权，能作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。我们使用的“行政主体”概念与日本等西方国家所使用的“行政主体”概念有所区别。他们所使用的“行政主体”，通常仅限于政府——中央政府和地方政府，或者还包括非国家的公法人，如公共组织、公团、公库、公共会社等，而不包括作为政府部门的行政机关。

在行政法律关系中，作为关系一方当事人的行政主体具有下述特征：其一，能依法行使行政职权。一般社会组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权，从而不能成为行政主体。其二，能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权，但只能以委托机关的名义而不能以自己的名义行使行政职权，从而不能作为行政主体。其三，由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内部机构及其公务员虽然能对外行使职权，但他们行使职权的行为不是由他们本身，而是由所属行政机关对外承担法律责任，因此，他们也不能成为行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。

行政主体与行政法主体、行政机关既有区别又有联系，通过三者的比较有利于进一步科学把握行政主体这一概念。

人们往往容易混淆行政法主体与行政主体的概念。实际上，这是有着相互联系，但又有重要区别的概念。

行政主体是行政法主体的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在，但在各种行政法律关系中，它只是关系的一方当事人（一方主体），与另一方当事人（对方主体）共同构成关系双方的双方。例如，在行政管理关系中，行政主体与行政相对人构成关系双方主体；在行政法制监督关系中，行政主体与行政法制监督主体构成关系双方主体；在内部行政关系中，它与国家公务员等构成关系双方主体。严格地说，行政主体只有在行政管理法律关系中，它才具有真正的行政主体地位。在行政法制监督关系中，行政主体处于监督对象地位；在内部行政关系中，它们有时与对方主体处于平等协商的地位等。之所以在各种行政法律关系中均称为“行政主体”，是因为它们是同一当事人，并且他们在其他法律关系中的不同法律地位均是因为其在行政管理法律关系中的法律地位而产生的，有“行政主体”的因素在其中起作用。

行政主体虽然只是行政法主体的一种，但它是行政法主体中最重要的一种。首先，行政主体在行政管理法律关系中占有主导地位，其他行政法律关系均是因行政管理法律关系的发生、存在而发生和存在的。其次，行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体，而其他行政法主体只可能在一种或两种行政法律关系中出现，而不可能在所有行政法律关系中出现。例如，行政相对人一般只在行政管理法律关系中作为行政法主体；国家公务员一般只在内部行政法律关系中作为行政法主体。当然，行政相对人和国家公务员有时会在行政法制监督关系中作为主体（监督主体和监督对象），但行政相对人不可能在内部行政法律关系中作为主体，国家公务员不可能在行政管理法律关系中作为主体。此外，行政主体，特别是行政机关，作为行政法主体具有相对恒定性。尽管行政机关有时也会以民事主体的身份参与民事关系，但在绝大多数时候和场合，行政机关均是以行政法主体的身份参与行政法律关系。正是因为上述原因，行政法学研究行政法主体，往往将行政主体的研究置于最重要的位置。

行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切。行政机关是行政主体的一种，也是行政主体中最重要的一种。在行政主体中，法律、法规授权的组织只占较小的比重，国家基本的主要的行政职权都是由行政机关行使的。以至在很多情况下，人民将“行政机关”作为行政主体的代名词。例如，《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规所使用的“行政机关”，均相当于行政主体，实际包括法律、法规授权行使行政职权的组织。

但是，行政机关与行政主体仍然是有重要区别的。首先，行政主体是行政法律关系一方当事人的总称，在行政管理法律关系中，它与行政相对人相对，是行政相对人的对称；在行政法制监督关系中，它与行政法制监督主体相对，是监督主体的对称。而行政机关只是行政法律关系具体当事人的称谓，与法律、法规授权的组织，以及法律关系对方当事人的公民、法人、其他组织等并列。其次，行政主体主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念；而行政机关主要是一个具体法律概念，用以指称享有某种法律地位，具有某种权利（权力）、义务（职责）的法律组织。此外，行政主体与行政机关具有包容关系，前者包容后者。尽管行政机关在行政主体中占有极大的比重，但毕竟行政机关不是行政主体的全部，行政主体除了行政机关外，还包括法律、法规授权的组织。

有些行政法学教科书或专著不使用“行政主体”而只使用“行政机关”，但其在使用“行政机关”这一概念时，其涵义有时包括法律、法规授权的组织，有时又不包括。这样由于概念上的不统一，往往导致逻辑思维和学术理论上的混乱。因此，在行政法学中引入行政主体的概念，使之与行政机关的概念加以区分是必要的和有益的。  

二、我国行政主体理论的缺陷分析

我国的行政主体理论单从概念上来看，与大陆法系主要国家行政主体的概念基本一致，但在行政主体的划分上则大不一样。客观地讲，我们仅仅引进了行政主体的概念，对其内容却没有涉及。在法国、日本，行政主体是一种制度，它包括国家、地方团体和公务法人。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。我国行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位，具有行政主体资格者才能对外进行行政管理。中国行政主体这一概念的提出在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。这样导致了我国行政主体理论先天不足，存在明显缺陷。

（一）行政主体的概念不科学

主体和客体是相对的，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着管理相对人视为行政客体。这样便易使人们认为，在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等的地位。我国的这一提法颠倒了管理者与被管理者的关系，不利于公民个人主体地位的确立。

我国宪法第2条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家由人民组成，国家的存在就是为了确保公民个人的权利和自由。因而，包括行政法律制度在内的所有法律制度都应以公民个人为核心建立。国家之所以通过法律设置行政机关并授予其权力，也是为了更好的保护公民权利和自由。在公民与行政机关之间的关系上，公民应处在主人的

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