后的执法实践，这才是正确的路线。面对问题重在实践中的改革，当今，行政改革是任何国家都无法回避的重大课题。行政主体制度改革应注重行政主体的内部改革与外部监督，并适当借鉴国外的经验。

（一）完善行政执法监督制度

加强行政执法监督，为严格执法、公正执法提供保障。促使其遵纪守法，秉公执法，依法办事，克服官僚主义，提高行政效率，保障行政法律法规的顺利贯彻执行。

首先，加强行政机关的内部监督。切实加强行政机关的内部监督，将行政执法或不当行为尽可能解决于行政机关内部，及时有效地保护相对人的合法权益。首先，设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构。改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对的独立性，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受国家党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。其次，建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法监督制度等等。再次，要建立一支高素质的行政执法和行政监督队伍。

同时，强化行政执法的外部监督。一切有权力的人都容易滥用权力，防止权力滥用的好办法就是用权力来约束权力。大幅度提高外部行政执法监督的力度，使之有效地发挥对行政执法的制约作用，这是改革和完善我国行政执法监督体制的要点所在。第一，加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可以在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中的问题。第二，强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关的独立，公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。第三，加强舆论监督。舆论监督是行政执法外部监督系统的一个重要环节。要建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。第四，加强群众监督。应该继续扩大广大群众向国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉的途径，发挥好其启动其他监督的动力作用。

（二）增强行政执法人员素质，提高行政执法水平

行政执法人员处于行政管理的第一线，其素质的高低直接影响到行政行为的效果。就我国目前执法人员的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和市场经济发展的要求。所以，加强执法人员的素质具有重要意义。

要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，使行政执法者牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，不断增强法治意识，树立法律高于一切，法律至上的观念。正确处理好严格执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。

我国现有的行政执法理念和习惯，是在高度集中的计划经济体制基础上建立起来的。随着市场经济体制的建立和完善，应不断更新传统的行政执法理念，树立社会主义市场经济执法观，使行政执法更好地服从、服务于改革开放和经济建设。一方面要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人，人民的权力高于一切，依法治国就是党领导人民治理国家，人民是依法治国的主体。要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿点，树立社会主义的人民主权观念。另一方面要大力宣传公民权力本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心，公民不仅是权利的主张者和维护者，同时也必然是自我的约束者，对义务的履行、责任的承担不再是外在强制力的表现。市场经济和民主政治要求规范政府行为和限制部门权力扩张，充分发挥法律规范性、稳定性的效能。克服政策的抽象性、随意性，将社会管理、经济控制的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的随意性的做法，充分发展行政职能部门执法的规范性操作。

国家要建立和完善各项培训制度。对现有的行政执法人员进行法律知识、业务知识培训，并使之经常化、制度化。从而强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性，增强依法行政的能力。要对现有的行政执法队伍进行认真整顿。 通过民主评议，社会监督，考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政工作的人员，坚决清理出行政执法队伍。同时要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设。录用行政执法人员要依照严格的标准，公平竞争，择优录用，切实把好进门关。打破平均主义、大锅饭等弊端，形成能者上、劣者下的竞争机制。

（三）集中行使行政职权

集中行使行政职权对于行政主体改革有着重要的意义，目前应该从我国实际出发，从集中行使行政处罚权开始逐步实现。

1996年3月27日全国人民代表大会通过了《中华人民共和国行政处罚法》，正式确立了相对集中行使行政处罚权制度。从行政处罚法颁布的实践看，行政处罚仍然存在着若干问题。本人认为，问题一方面是由于行政处罚权并没有真正集中行使，而是分散化行使所致。可以说，行政处罚权集中行使与否，是行政处罚规范化、法治化、合理化和公正化的重要环节。

目前，行政处罚权的集中行使在实践中主要表现为综合执法制度。具体形式有两种：一是由政府建立综合执法机构，由综合执法机构进行综合管理和处罚；二是由两个以上行政机关实行联合检查，根据具体违法行为的性质不同，分别以不同行政机关的名义进行处罚。今后可以考虑以下模式：

１．职能型集中行使。职能型集中行使是针对我国行政处罚职能分散的现状提出的，它将若干行政领域中的行政处罚权统一由一个行政机构行使。现在推行的综合执法巡警制度，就是这种模式。如上海、青岛等城市在市内广场和主要街道由巡警负责巡查，对治安、工商、市容卫生等领域实行统一管理和对违法行为实施处罚。处罚权从原有的行政机关中分离，在理论上是可以的，职能行政处罚机关拥有多个领域方面的行政处罚，其地位应是独立的，与其原有的行政处罚权机关是平行的。综合职能的范围很广，如城市管理领域里的集中行使的行政处罚权，主要包括：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理；工商行政管理对无照商贩，公路交通管理对侵占道路行为的行政处罚权。不具有的职能是涉及到公民人身自由的行政处罚管理，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

２．职权型集中行使。职权型集中行使就是原来由多个行政机关同时行使的多种行政处罚权现在统一由一个行政机关行使。《行政处罚法》第16条规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这样限制人身自由的行政处罚权便由一个行政机关行使，这是法律明文规定的职权型集中行使模式。职权型集中行使有利于提高行政效率，减少错罚乱罚等现象，因为同一职权统一由一个机关行使，该机关在处理同一职权时处理类似事件多，处罚专门化。除限制人身自由权统一由公安机关行使外，对诸如吊销许可证和营业执照的处罚权，没收违法所得和非法财物的处罚权可以统一由一个行政机关行使，从而克服行政处罚权分散的弊端。

３．区域型集中行使。区域型集中行使是授权行政机关的多种行政处罚权（法律另有规定的除外），确定在某一区域内的责任，由其统一行使行政处罚权，其他行政机关不得无端干涉。其特征为：主体是单一的，既可以由多个行政机关共同组成，又可以由政府授权组建；管理范围限于在其所确立的区域内；其权

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