地位，而行政机关则是为了服务公民而存在。但是我国目前的有关理论却颠倒了二者关系，把行政主体定位为享有行政职权的行政机关和法律法规授权的组织，从而使公民个人在行政行为中变得较为被动。例如在行政处罚中，行政机关往往以处罚者身份出现，而公民个人则处于被处罚者地位，但是这种状况是基于权力的委托才得以发生，这并不必然意味着行政机关因此就从代理人变成了主宰者。

根据主权在民原则，现代行政法所构筑的新型行政关系中，公民应该处于主动的地位。公民的独立人格、独立意志、独立利益应该得到充分的肯定，并受到法律的保护。行政机关不应凌驾于公民之上，否则就会违背行政机关存在的宗旨。而我国相关理论却强调行政机关和法律法规授权组织的重要性，易使人们认为行政机关和法律法规授权的组织要比相对人的法律地位高，而忽视相对人利益的保护。正是由于这种误导和传统文化的影响，在行政行为中往往以行政机关为中心，强调行政机关的权力和相对人的义务。虽然近年来，我国行政法已经有了长足的发展，也制定了一些保护人民权益的法律，但是并没有从根本上解决以上问题。

（二）行政主体资格条件不高

按照我国的行政主体理论，成为行政主体必须具备3个条件：第一，依法享有行政职权，该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定，或是由有权机关通过法定的程序所授予。第二，能够以自己的名义行使行政职权，能够以自己的名义对外行文，能够以自己的名义作出行政行为。第三，能够独立承受行政行为的法律效果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配约束力，行政职责是行政主体依法承担的一种对象的责任，两者紧密联系在一起，有行政职权必然有相应的职责。而事实上，上述3个条件可以归结为一个，即依法享有行政职权，后两个资格要件常依附于第一个要件。如果某一个组织依法享有了行政职权，我们也就认为该组织可以转化为以自己的名义对外进行行政行为，并能独立承担责任。这样造成的后果是：首先，行政主体过多、过杂。而这又造成了不同的行政主体之间争夺有限的行政职权，易出现“政出多门”的现象。不同的行政主体对同一事务、同一行政相对人都拥有行政管理权，无疑增加了社会成本，使行政相对人无所适从，影响了行政主体的设置目的和行政相对人的利益。其次，一部分行政主体难以胜任其职。有些行政主体自身本是企业单位，由于法律法规授权而获得行政主体资格。当其履行职责与其自身经济利益相联系时，这些组织自然无法同时兼顾，这样便难以保证其行政活动的公正性。另外，有些法律法规授权的组织中的工作人员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。再次，行政效率低下。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，增加了成本，影响了行政效益，不利于行政相对人利益的保护。

（三）忽视对行政主体、公务员整体控制的研究

我国目前的行政主体理论更多地侧重于从行政行为和行政诉讼的角度来研究行政主体，即在动态过程中研究行为者。大多都强调对行政主体实施外部管理行为的研究，相应地忽视了对有关行政主体以及对公务员整体控制的研究。在当前行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理，缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究的片面性客观上对行政实践产生了不利影响。行政民主化、法制化不仅应体现在外部行政管理行为的公开化、民主化、规范化之上，而且应体现在行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制的科学化、民主化等方面。另外，由于这种理论研究的角度和范围比较狭隘，其研究侧重点仅停留在行政主体的实体行政行为，以及行政诉讼的应诉人资格方面，缺乏对行政主体及其内部结构的深层次挖掘，忽略了甚至排斥了有关中央与地方之间，机关与机关之间的权、责合理配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究，割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系，阻碍了我国行政组织法的发展。

三、我国行政主体在执法实践中存在的问题

上述有关行政主体理论是我国行政主体进行执法实践的理论基础。正是在这种理论的指导下，我国建立了目前的行政执法制度。但由于这种理论存在诸多问题，其不足也会在我国的执法实践中有着不同程度的体现，集中表现为：

（一）腐败现象

腐败，从某种程度上说是权力的商品化。由于我国在行政行为中强调行政机关和法律法规授权组织的主体地位，从而使这些拥有行政职权的实施机关的权力膨胀，而在监督环节上又缺乏有效的制约机制。这种既令人生畏又缺少有效制约的权力在市场经济的冲击下，很容易产生权钱交易的腐败现象。特别是在侵益性行政行为中，由于忽视相对人的法律地位，实施机关始终处于相对更高的位置。这样一来，行政行为的实施机关及其工作人员长时间会形成高高在上的官僚主义作风。堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己，如果腐败问题得不到有效解决，那么国家和政府就会丧失人民群众的支持和信任。从成克杰、胡长清、李纪周等重大要案中可以看出，过大的行政权力而滋生的腐败问题严重干扰了正常的执法实践。

（二）机构臃肿，效能低下

众所周知，当前我国行政机构庞大，大多数部门还未达到精简的要求。行政机关人员严重超编，权责交叉混乱，往往政出多门，部门与部门之间见利就争，无利则推。一件事要么无人管，要么多人管；或者人浮于事，一件事可以不用那么多人做而用了那么多人，不仅浪费有限的资源，而且常常出现“三个和尚没水喝”的局面，一旦有了责任，当追究起来时又推来推去，谁也不管。这种效能低下的问题，势必也难以提高行政执法质量。

机关效能低下还表现为：“门难进，脸难看，事难办”，“文山会海”严重的机关作风问题，办事效率低；部分行政机关工作人员素质不高，业务不精，群众观念淡薄，有少数执法者还知法犯法，有法不依，执法不公，徇情枉法，还有弄虚作假，作风粗暴，奢侈浪费，影响了政府在群众中的现象。随着《行政复议法》、《行政诉讼法》的颁布和实施，民告官的事例越来越多，这表明群众的法律意识得到了加强，懂得用法律武器来保护自己的合法权益；从政府的胜诉率可以看出我国行政执法仍存在很多问题。因此，随着法治文化进程的加快，人民法院行政案件受案范围的扩大，我国政府要不断提高依法行政的水平，必须依法行使权力，不得失职或越权，更不能滥用权力。

（三）行政职权过于分散

由于我国行政主体资格条件不高，从而使享有行政职权的主体过多、过杂，各个主体分散化行使行政职权。这样危害很大，引起了许多问题，造成执法不规范，尤其在行政处罚中表现更为明显。例如，针对某市一商贩销售假烟的违法行为，烟草管理机关会依法予以没收假烟，并处罚款；工商管理机关则吊销营业执照，并处罚款。这个商贩实施的一个违法行为却不同的处罚结果，这显然不公正。又如某市为了整顿本市市容，由工商局、公安局、税务局和卫生局多家行政机关组成一个临时机构——市容整改办，来进行行政管理。在其执法过程中，如果行政相对人对这个所谓的市容整改办的行政行为不服，想提起诉讼，那么应该确立谁为被告呢？显然，这个所谓的市容整改办不具备行政法上的主体资格，不能充当被告，但是工商局、公安局、税务局和卫生局都不愿意充当被告，这时责任便很难确定。问题的关键是行政职权没有集中行使而是分散化行使所致。

四、我国行政主体的改革设想

虽然理论是实践的翅膀，但是实践是理论的基础。面对我国上述问题只有在执法实践的基础上来发展相关的理论，从而进一步促进今

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