法转变为党内文件。1986年11月8日全国人大常委会党组提出《意见》，对1986年换届选举作出非常详细规定，内容就是对当时《选举法》和《地方组织法》的解释与修改（其中甚至包括与当时《选举法》和《地方组织法》相冲突的内容），从法理上讲就是一项“立法”草案。而在同年11月15日-12月2日召开的第六届全国人大常委会第十八次会议上就通过了关于修改《选举法》和《地方组织法》的决定。而后的12月25日党中央办公厅、全国人大常委会办公厅联合发布《关于县、乡两级换届选举工作一些问题的紧急通知》，要求当年的选举“坚决按照中办发（1986）36号文件精神”（即12月8日的“通知”）办理。如此做法使得中办（1986）36号文件在法律和事实上有了法定约束力。⑿6、 党的主张经过法定程序变为国家意志

　　中共十三大的政治报告提出，党的领导是政治领导。党对国家事务实行政治领导的基本方式是使党的主张经过法定程序转变为国家意志。⒀所以，作为我国最高权力机关的全国人大，虽然在法理上能制定宪法和法律并有权追究政党违反宪法和法律的行为，但是在实际政治体制中人大却必须接受党领导人大的“默示权力”。⒁所以，有些学者认为“法律”只不过是“政策”这个巨人的影子。⒂例如，在党的十一届三中全会上提出了健全社会主义法制的目标；到了党的十二大，党提出了“党必须在宪法和法律范围内活动”这一重要的基本政治原则；1982年宪法修改时就将各政党都必须守法的法治原则确定在宪法中了。

　　近年来，人大的领导人在谈到党与立法关系时总是强调，“要以党的重要指导思想为指导”，自觉接受党的领导。全国人大常委委员长李鹏在2000年9月28日“全国省级人大常委会主任研讨班”讲话时强调，“三个代表”也是做好人大工作的指导思想。他回顾了十一届三中全会以来宪法几次修改后说，每次党的全国代表大会之后，全国人大都把大会提出的党的重要主张和方针政策通过法定程序载入宪法，变成国家和人民的意志。这充分体现了党对人大工作的领导，也体现了人大工作自觉接受党的领导。⒃他在2000年11月2日的“全国人大常委会工作会议”中也要求“立法工作自觉接受党的领导”。⒄作为我国立法机关的全国人民代表大会，虽然在中国政府过程中不断增强其作用，但是其威望的提高、作用的增强并不是在共产党作用和权威缺失的条件下发生的。恰恰相反，这种地位的提升是共产党重视并提携的结果。在1998年九届全国人大第一次会议上，党的第二号领导人李鹏当选委员长。截至2000年11月2号，李鹏所领导的全国人大及其常委会在两年多的时间里就已经通过法律及有关法律问题的决定57件，最重要的在他的任期内通过了竖立人大权威的《立法法》（2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过）。但是，我们应该看到，这种立法机构的活跃只是为了更好的实现执政党政治、经济和社会统治的功能，人大和执政党的关系一直没有跳出“形式和内容”的范畴。我国的执政党实际上已把国家机关的权力统一于全身，而且掌握着军事力量，决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程，它已不同于世界各国中的一般意义上的政党，相当于国家组织却又超越了国家组织。这是社会主义国家的一般特征，也体现了中国自己的特点。

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