权”的范围都理所当然地被解释为包括两个公约的所有参加国人民在内，而不仅仅是指殖民地人民。1970年《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作关系的国际法原则的宣言》和1975年欧洲安全保障协作会议（CSCE）的《赫尔辛基宣言》也都采用了同样的表述并能从上下文中确认同样的概念内涵。可以说，至迟在1976年两个国际人权公约生效之后，任何民族国家的人民自决权也都已经变成了实证法上的权利[7].值得注意的是，在这里自决权的主体是统一国家的公民整体，而不是其中的某一部分人民。

　　人民自决原则发展的第二个阶段是冷战时期，除了前面介绍的实证法涵义上的权利认定之外，最重要的是出现了区分对外自决权与对内自决权（internal self-determination）的类型论。

　　在1970年代，人民自决原则与保障人权的诉求相结合，正式形成了对内自决权的概念。最有象征性的事实是，联合国人权委员会在讨论两个国际人权公约第1条关于自决权的内容时表明∶自决权不仅适用于殖民地统治状态，也是一种永恒性的、普遍性的权利；对于独立国家的人民而言，自决权主要是对内自决权，也就是选择社会体制和政府的权利，与个人自由和政治参与等基本人权的保障有着密切的联系[8].正是由于人权保障的评价也被组合到自决权概念中去了，在1970年代末以后，“如果新兴国家不能在脱离殖民统治后充分保障国内人权，那么即使宣告独立也不等于就有效行使了自决权”的主张开始引人瞩目[9].

　　人民自决原则发展的第三个阶段是冷战结束之后，对内自决权日益成为政治和法律话语中的热点，甚至有升华为国际性法律规范的趋势。

　　在这个过程中，颇有一些少数民族或族群试图借助人权保障问题作为中介环节在自决权中寻找分离独立-即对外自决权-的根据，试图通过民主化的途径争取作为自决权主体的资格。他们的逻辑是既然对内自决权（民主）不能得到充分的实现，那么只好追求对外自决权（分离）。由于存在这样争取独立的希望，即使没有把握通过民主主义程序行使自决权的少数民族或族群也跃跃欲试。

　　针对这种有可能危及世界法治秩序的情形，一些国际法专家（特别是欧洲的学者和政界人士）又反过来限制对外自决权，强调国际民主主义的本质是主权平等；对非殖民地的主权国家的人民，只能在像南非共和国那样的例外事例中才承认其分离独立的诉求；在一般场合，无论政府如何专制和独裁，只要没有实施制度化的种族歧视或者宗教歧视，就不能承认其人民享有对外自决权[10].但另一方面，在政治的实践中，联合国已经开始把民主主义的国际保障作为新的活动目标，积极介入行使自决权以及选举政府的人民投票的有关组织活动[11].由此可见，在考察人民自决原则时，我们的确有必要把宪政问题与国际法的发展结合起来。

　　三 限制对外自决权的国际法规范

　　站在现行国际法的立场上来考察自决权的行使，可以发现无论是权利主体还是权利主张其实都是受到各种限制的。一般而言，在独立国家的内部，人民不能任意进行对外自决-分离-的活动[12].实际上，在自决权确立成国际法上的实证性权利的整个过程中，作为主权构成要素的领土完整（territorial integrity）的原则一直都得到了反复的强调。

　　例如∶给予殖民地独立的宣言规定“试图部分地或者整体地破坏国家统一和领土完整的任何企图都与联合国宪章的宗旨和原则不符”， 国际法原则的宣言也规定该宣言关于自决权的“各项内容均不得解释为承认或奖励任何打着按照上述人民平等和自决的原则办事的旗号来分割、损害一个已经拥有不分人种、信仰或肤色而代表全体人民的政府的主权独立国家的领土完整以及政治性统一的行为”。这两个宣言还另行规定了尊重领土完整的义务。两个国际人权公约第1条关于自决权的规定的有关解释同样一直强调自决权的行使不得损害独立国家的领土完整。欧洲安全保障协作会议的1990年《为了新欧洲的巴黎宪章》也再次确认了在遵循联合国宪章以及包括关于国家领土完整的规范在内的国际法规范的前提之下的人民平等和自决权。本来领土完整是与战争和行使武力相关的概念。但在当今世界，它的涵义变得更加广泛，成为与侵犯领域、分离独立、强制措施、环境破坏等各种侵害行为相对抗的权益根据。因此，领土完整原则与不干涉内政原则之间的接近和交错日益明显[13].当然，不干涉内政原则作为限制行使自决权的独立机制也一直得到强调。

　　行使对外自决权有各种不同的方式，可以归结为战与和这两种基本类型。首先必须指出，通过使用武力的方式来寻求分离独立的做法在国际法上是受到严格限制的。它只有在具备以下条件的情形下才能得到理解和同情，即∶（1）存在中央政府进行歧视性统治（准殖民地状态）或者集体性屠杀的事实；（2）中央政府没有进行过任何和平解决的尝试；（3）分离独立运动得到全国人民的广泛支持[14].

　　其次还应该注意，即使采取和平的方式，单方面的分离独立主张也还是要受到国际法限制的。国际法原则宣言关于自决权不得解释为可以容忍破坏国家统一和领土完整的行为的规定，其原意实际上就是要针对部分国民的分离独立运动设置一道防御线。虽然后来的解释超出起草者的意图，把有关内容理解为一切人民都享有选择真正能不分人种、信仰或肤色、代表全体人民的政府的权利-对内自决权，但是并没有为部分国民任意行使对外自决权留下任何余地。在国际法上，本国的某一组成部分没有单方面主张分离的权利；新国家形成的有关事宜都被委诸该国的国内法；如果单方面分离的诉求与宪法不符，国际法也将以违宪视之。关于这一点，加拿大最高法院在1998年8月20日就魁北克州的分离独立问题所作的咨询意见阐述得非常清楚[15].

　　在这里可以看到，人民自决仍然是以国家统一和领土完整为前提的，现行国际法体系继续坚持防止分离主义倾向的一贯立场。然而，也不能不留意到，人民自决的原则正在发生一些内容构成上的微妙变化。随着社会价值观的发展，自决权的重心逐步从对外转向对内，制止分离和独立诉求的法理根据也将把行使对内自决权的可能性和实际状态纳入视野之中。换言之，如果对内自决权不能充分行使，那么对外自决权的主张就可以得到同情和支持这样一种逻辑已经开始被嵌入法律话语之中。实际上，冷战结束后的国际社会对以民主化为基础的善治的要求越来越高，对人道主义干涉乃至和平分离的宽容度也有所增加[16].

　　四 有关对内自决权的宪政设计

　　既然人民自决原则的重心正在转向对内自决权，也就是说从国际法转向国内法并且开始与宪政发生越来越密切的关系，那么我们就有必要专门分析一下对内自决权的内容和意义。

　　关于对内自决权的具体内容还有争议。有人甚至认为这一概念只适用于文明化的、民主的、产业发达的国家，与对外自决权只适用于殖民统治社会形成对照[17].但一般而言，对内自决权的和平行使方式主要应包括以下三种∶（1）在具备制度性条件的前提下，通过选举改变政策、政府乃至政治体制，从而更好地满足人民对于物质生活和精神文明以及各种自由的需求；（2）通过宪法和法律的规定实现广泛的自治，以达到自决权的最低目标-不受他者支配；（3）在对内自决的前景不看好的情况下，通过与中央政府的协商以及其他压力活动就分离独立达成合意，或者反过来以对外自决为杠杆推动对内自决的进展。

　　中国历来强调以自治的方式来行使对内自决权。在少数民族问题上，从1952年《民族区域自治实施纲要》到1984年《民族区域自治法》，都贯穿了既反对大汉族主义也反对地方民族主义的平等和团结的精神。除在政治制度上不容许自由选择之外，少数民族在经济、社

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