立现代租税体系、培养自由职业精神、加强人民代表大会功能、深化司法改革等方面已经取得了可观的成就。现阶段我们面对的课题将变成加大政治改革的力度、化零为整、统筹安排，完成刷新国家体制的社会工程。换言之，今后应该致力于政体的重构，着手制定一部适应二十一世纪要求的新宪法。 顺着以结合法治与民主为目标的政治改革思路来拟订制度设计方案，显然最关键的环节是重大政治决策以及权利义务关系的确定必须全面而充分地反映各利益集团以及全体公民的意志，立法权必须由经过公正程序选举出来的民意代表来行使，因而需要审议法案的日常性民选机构。这样制定的法律还应与宪法吻合，具有首尾连贯的整合性，并且得到有效的遵守和实施，任何政府机关、团体以及个人的行为都必须符合法律规定。在这里，民主与法治当然是统一的。从上述角度来看中国的政治改革，首先必须改进人民代表大会体制，消除“阶级立法”的流弊；其次要大幅度加强司法机关的权限，切实保障审判独立，使法院只向宪法以及经过民主程序制定的法律规范体系负责；为此，应该把立法权与司法权分离开来，形成某种互相制衡的关系。在这个意义上，立法改革与司法改革不得不并举，前者通过民主化解决法治的正统性问题，后者通过专精化解决法治的实效性问题。

　　在立法方面，人民代表大会体制本来就是按照人民主权的原理建立的；全国人民代表大会及其常务委员会行使制定法律的权力，应该是符合民主主义精神的。但是，由于实行“议行合一”的原则和民主集中制，在理论上全国人大享有无限的、绝对的权力，分权制衡的制度构想被彻底否定，这就很容易出现多数派专制以及恣意行使立法权的问题，与宪政的理想发生冲突。如果人民代表确实能够受到人民的监督和控制，即使存在上述问题，从彻底的人民主权的观点来看倒也还能够自圆其说。然而按照迄今为止的做法，人民代表的产生却不取决于直接面向人民的竞选活动，全国人民代表的间接选举程序与基层人民代表的直接选举程序之间也不存在层层递进、环环相扣的承接次序，代表与选民之间也不存在着制度化的联系纽带。退一步说，就算可以对人民与代表之间的委托与被委托的关系是否适当的疑虑暂且存而不论，但全国人民代表每年只参加一次为期两周的大会，此外的时间基本上无从问政参政，日常性审议活动仅仅由常务委员会来承担，这种状况长此以往也是难免要酿成物议的。 尽管对人民代表大会体制进行改革的呼声早就听到过，但是，作为最高国家权力机关和根本政治制度的全国人大的改革牵一发而动全身，不能不极其慎重。鉴于这种困境，我认为议会制化改革不妨从离权力中枢较远、比较能够承受试行错误的风险性的政治协商会议起步，即首先转变全国政协的结构和功能，使之议会化。在维持全国人民代表大会象征人民主权的前提条件下，让全国政协与全国人大常委会并列为主要行使立法权的代议机构。现阶段对全国人大常委会的日常活动方式暂时不作大的变更，仅仅加强全国政协的功能和权限，与此相应，对整个政协系统的组织和制度进行根本性改革。

　　政协改革的方向是把一个贵族院化了的协约性立宪机构改造成类似众议院那样的日常性民意表达机构，把政协委员重新定位为不同利益集团和政治势力的代表，让他们开始以职业政治家的身分进行参政论政活动，在提出政策建议和制定法律方面发挥越来越大的实质性作用。也不妨在一定期间内把政协的审议功能主要集中在政治改革设计方案以及各种涉及公民权利义务关系调整的法律草案方面。在某种意义上可以说这是有目的地回归1940年代政治协商会议的初衷。但最终决定权仍然由人民代表大会保留。政协的讲坛应该容许充分的言论自由和政见竞争。在此基础上，逐步导入通过竞选活动递补缺额政协委员的方式。按照新的选举方式经过几届增选之后，政协的构成和性质就会发生彻底变化。待条件成熟之后，所有政协委员都由直接选举或者逐层递进式的间接选举的方式产生，中国共产党也与其他党派一同参加竞选，并按照各自的选区与选民建立明确的负责关系。这时政协可以改变名称。政治体制的改革从政协系统开始的好处是∶即使改革遭到挫折也不至于对政治的现实运作产生太大的冲击，而如果成功了则可以把新的代议机构作为人民代表大会体制改革的可替代性托盘以及参照物，避免体制转型过程中出现权力空白和重大的决策失误，在保持立法和决策功能连续性的状况下实现政治体制改革的软着陆。

　　在司法方面，改革的实践已经深入到“宪法司法化”的层面。下一步的课题就是导入对立法的合宪性进行审查的制度。关于这一点，我有专文论述，有兴趣的同学可以参阅《中国社会科学》2002年第2期上发表的文章，这里不重复了。我认为，如果先政协后人大的代议机构改革有可能实现，那么最高人民法院审判委员会就不妨逐步开始受理宪法诉讼，并在一定范围内（例如仅限于行政法规和地方法规）从事合宪性审查，积累经验和培养人才。也可以另行建立直接对全国人大负责的宪政委员会。等现有的全国人大和全国政协演化成为议会两院（大约需要5到10年甚至更长的时间）并且重新制宪之后，再设置宪法法院。可以考虑宪法法院由9名或15名宪法大法官（除职业法官外还包括具有其他方面阅历的有识之士）组成，由国家主席（或总统）在与国务院总理、最高法院院长等协商之后提名、由议会两院选举产生。它必须独立于任何国家机关和组织――无论是议会还是国家主席，只对宪法负责。宪法大法官们按照宪法规定的权限和程序对一切已经生效的基本性法律、一般法律、决议、行政法规、地方法规、自治条例、司法解释以及各种规章制度进行抽象性审查并能够直接否定违宪规范的效力，也可以批准并宣告已经生效的法院判决的撤消。除有关的国家机关外，任何公民也都可以经由普通的法院向宪法法院提起宪法诉讼，在特殊情况下宪法法院还可以直接受理已经穷尽一切普通的救济手段的个人所提出的控诉或申诉。

　　总之，通过以上方式方法对立法权和司法权的关系进行调整和改造，我们可以首先在维持全国人民代表大会作为人民主权象征的前提下，建立全国人大常委会、全国政协以及宪政委员会三足鼎立的协商民主制度，并在这样的基础上推动政治体制改革的深入。

　　作为这次讲演的结论，我想强调国家体制和秩序的正统性只有通过民主与法治相结合才能得到维持乃至强化。民主主义的原理与法治主义的原理虽然有时会互相冲突，但从整体上看是相反相成的，两者不可偏废。当然，在考虑政治改革的进程时，法治秩序的建构可以先行，民主化的具体步骤也可以有考虑得更稳妥一些，法治与民主的组合方式当然更可以按照中国的国情进行创新。但无论如何，在调整民主与法治之间关系的方面，还是需要借助于分权制衡的理论框架以及公正程序的制度安排，在社会的利益和价值观日益多元化的状态下尤其如此。最后特别要指出一点，即律师在推动民主与法治相结合方面可望发挥较大的作用。在中国现有的国家秩序载体机构当中，相比较而言只有律师离科层制的压力最远、离日常生活世界最近，更多地体现了自由职业精神。应该通过因势利导的制度设计吸引业务能力较强、社会信誉较好的成功律师出任法官，以便迅速改进审判活动的作风和判决的质量，使司法机关足以担负起维护宪政、弘扬法治的重任。另外，在推动议会制化改革的同时鼓励律师投身政界或者志愿参与其他社会公益事业，成为各种不同形式的草根性集体行为的组织核心，在及时把群众运动的激流纳入法治轨道的同时，让法律制度也接受民主主义精神的洗礼。

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