以实行的直接原因。

　　在运作技术层面上，无论是决策者还是实际运作者，普遍不重视、不研究立法技术。对何谓立法技术，其重要性何在，如何运用立法技术使立法运作得以科学化，知之甚少。在立法运作过程中，不谙运用科学的立法技术。人们通常看不到科学的立法方法、策略与立法质量的联系，看不到立法的规律性要求与立法质量的联系；看不到立法预测、规划、决策与立法质量的联系；看不到法案起草、法案起草人的挑选与立法质量的联系；看不到加强委托起草、合作起草与立法质量的联系；看不到法的名称安排、内容安排、结构安排、总则分则附则罚则细则安排与立法质量的联系；也看不到立法语言文字的运用与立法质量的联系；等等。这样，就既不注重运用也不善运用立法技术来保证立法获得好的质量。（注：参见周旺生：《试论提高立法质量》，载《法学杂志》1998年第5期。）

　　三

　　中国法之不行的另一个特别重要的根源，在于绝大多数法律、法规和规章，被认为应当由行政机关作为执法主体来执行，通过行政机关的这种所谓执法行为，使法得以实现。据统计：“在我国，80%以上的法律，90%以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。”（注：见《贯彻实施＜行政处罚法＞切实提高依法行政水平》，载《法制日报》1996年6月9日第1版。）这个数据表面，所谓“行政执法”问题，的确是二十多年来中国法律理论和实践的极大误区之一。

　　行政执法之所以是极大的误区，从根本上讲，在于行政执法是一个人治的概念、人治的现象，它与现代行政、现代法治是格格不入的。在现代国家，司法机关是依法审理案件的机关，行政机关则是依法实施行政行为的机关。行政行为的目的和内容，是依据法定职权和职责，兑现或保障有关个人和组织的法定权利，并使其义务得以履行。如果绝大多数法律、法规由行政机关来“执行”，这就不是在实行法治，而是在用法为行政服务，行政就是目的，执法就是手段。这就是人治，是精巧的人治。

　　依法行政，是现代行政机关与法之间所存在的最基本的关联。依法行政与行政执法是完全不同的两个概念、两个现象。依法行政是一个用法的概念和现象，指行政机关应用法实施行政行为，所强调的是政府应当在法的范围内行政。依法行政包含依法行使行政职权和依法履行行政职责两个侧面。而行政执法则是一个站在社会之上和法的范围之外的一个概念和现象，指行政机关以专门主体的资格或身份，手中执掌法律、法规和规章，用以规制社会生活和社会主体。行政执法这一概念和现象，使行政机关同社会和各种社会主体疏离开来，成为社会的掌管者。一言以蔽之，依法行政象征着法治，主要是个法治的概念和现象，而行政执法则带有浓厚的人治意味，象征着人治。在封建专制时代，一般难以存在依法行政，而只能存在依权行政，因而执法是那个时代的行政的显著特征。在现今时代，行政执法应当为依法行政所取代。正因此，我们在现今西方学人的著述中，是读不到行政执法这一概念的。（注：现在我的手边正好有几本外国人所写的行政法著作，一本是美国学者伯纳德·施瓦茨所著《行政法》，这是群众出版社1986年出版的、由徐炳先生译为中文且在中国学界引用颇多的著作。另一本是德国学者哈特穆特·毛雷尔所著《行政法学总论》，这是法律出版社2000年出版的、由高家伟先生译为中文的一本66万字的著作。还有一本是日本学者盐野宏所著的《行政法》，这是法律出版社1999年出版的、由杨建顺翻译、姜明安先生审校的72万字的著作。这三部行政法著作，都没有行政执法的概念。）行政执法，这是外国人听不懂的概念，是与人治相连的中国化了的一个概念。

　　行政执法对法的普遍有效的实行，有多方面的不利影响。首先是改变了法的实行的性质。现代社会的法的实行，是旨在实现公民和社会组织法定权利和法定义务的专门活动。国家行政机关的职权和职责之一，就是为实现这种法定权利和法定义务提供必要的帮助。这种职权和职责需要通过依法行政来实现。如果不是依法行政，而是所谓行政执法，那就使行政机关的法的实行行为，变为由行政机关即政府迫使公民和社会组织在法面前就范的行为。这显然是同现代法的实行的宗旨相背离的。另一方面，现代行政法的调整范围是广泛的，在法的体系中所占比重相当之大。如果行政机关不是依法行政，而是实行所谓行政执法，就会使所执之法变为专门规制乃至管制公民和社会组织的规范，从而就行政法的实行容易失去广泛而自觉的社会基础。再者，指望通过行政机关执法来实现法律、法规和规章的价值，就等于将行政机关合法地置于既是立法者又是执行者的地位，因为中国现今的法律之中，75-85%是由行政机关起草的，行政法规和行政规章则完全出自行政机关。这是危险的，这是法治的大忌，是一种新的集权。

　　同行政执法概念相联的，还有执法主体的概念。这也是一个中国化的概念。因为在法治环境之下，法一经公布实施，相关的个人和组织都应当遵守。它的规定针对谁，谁就要遵循它的规定；与谁相关，谁就是执法主体。谁违反了法的规定、侵害了谁的合法权益，被侵害者就可以诉诸法律，要求司法机关或其他国家机关依法追究侵害者的责任以保障自身的合法权益。只是在谁违反了法的规定侵害了社会、国家、组织或个人利益时，有关社会主体或国家机关就不仅有权利而且有义务依法追究侵害者的责任，以维护被侵害者的利益。在法治国家，主要的、大量的执法者，不是专门设置的执法主体，而是利益相关的个人和组织。另一方面，在市场经济环境之下，调整市场经济关系的法律、法规和规章，主要的任务就是以法的形式，在市场主体之间实行与市场经济要求相适应的权利资源的配置，它们的实行，更是主要依靠市场主体自己的遵守和执行，专门的国家机关实际上只应当是法的实行的辅助者。但是，在中国，长期以来一直存在着一种观念，认为一个法如要获得有效实施，就需要有一个专门的执法机关或执法主体，没有专门的执法主体，法就不能贯彻实行。这种观念在实践中也有很大影响，实践中往往在立法的同时，也谋划着、孕育着相应的执法主体。人们衡量一个法能否有效实行，也看有没有执法主体，或是看执法主体的状况。这实际上是把法的贯彻执行仅仅看成了或主要看成了一种政府行为，不理解法的实行主体，更主要的是与法相关的各种社会主体。这是落后的理念，是人治的一种表现。因为在人治环境下，法的贯彻实行，便是官府的事情，而不是全社会的事情。（注：见周旺生：《论中关村立法的创新性品格》，载《中国法学》2001年第4期。）

　　关于这一点，我们在中关村立法的过程中实施了变革。在《中关村科技园区条例》的制定过程中以及条例公布实施后，很多人也提出条例的执法主体是谁的问题，对条例没有专门的执法主体保证其实施而深表疑虑。然而，此次中关村条例的起草和制定坚决摒弃了这种落后的观念，确立了以市场主体为主要的执法主体的新的理念，不再强调设置专门的执法主体。条例的许多规定，都体现出这种新的理念。条例第11条关于以高新技术成果作价出资占企业注册资本的比例，可以由出资各方协商约定的规定，第14条关于科技成果的完成人和参加人可以自行实施转化并根据与本单位的协议享有约定的权益的规定，第15条关于离岗、兼职的创新、创业人员可以与原单位以合同约定保留其与原单位的人事关系的规定，第22条关于市场主体未经依法约定不得限制交易对方的再交易行为的规定，第25条关于有限合伙的合伙人应当签订书面合同以约定他们之间权利义务的规定，第26条关于风险投资机构的注册资本可以按照出资人的约定分期到位的

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