法规。正是基于这种分权的宪法原则，根据我国改革开放事业发展的实际需要，才出现了84年和85年连续两次对国务院的立法授权，授权国务院就改革工商税制发布有关税收条例试行，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。试想，宪法条文中已经明确规定了国务院领导和管理经济工作，领导和管理教、科、文、卫、民政工作等等等等。工商税制及经济体制改革和对外开放无不都是在国务院的领导和管理职权范围之内，这些方面的事项都要由国务院来组织管理和实施。如果国务院基于其领导和管理权就可以在这些领域自行制定行政法规，授权岂非多余之举？！无疑，在授权的领域范围内，国务院有权创制规范。这些规范在效力上，等同于法律，应当是我国法律体系的组成部分。但是，全国人大及其常委会的这两次授权的范围是很明确有限的，仅限于税收、经济体制改革和对外开放方面，并没有涵盖社会管理的方方面面。这两次授权，也再次证明，国务院在经济管理和社会管理的方方面面不是有权自行制定行政法规的。在宪法明确规定了权限界限的情况下，以立法条件不成熟为理由，不立法而是以行政法规甚至部门规章或其它来代替法律的做法，损害了宪法的实施，给行政专权提供了通道。

　　应当说明的是，体现国家机构之间分权的宪法原则，二000年三月全国人民代表大会制定通过的立法法，对国务院制定行政法规的范围作了更为细致具体的排除性限定（不仅仅是对国务院）：在涉及国家主权、国家机构组织制度、国家结构及基层群众自治制度、犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、非国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度、诉讼和仲裁制度等方面，只能制定法律。全国人民代表大会唯恐有所遗漏，在列举了以上范围的事项之后，还以拉大网的手法来兜底：特别强调，只能制定法律的事项还包括必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其它事项。还规定，国务院经授权制定的行政法规，制定法律的条件成熟时，应及时提请全国人大及其常委会制定法律。从由全国人民代表大会制定的立法法（应当看作是国家的基本法律而不是一般的法律）的这些条文规定中可以看出，在限定国务院的行政立法职权方面，立法者是尽了最大的努力来体现和贯彻宪法精神和原则的。而立法法也是开宗明义，第一条就说它是根据宪法，为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系而制定的。结合宪法和立法法对立法权限划分的规定，可以得出明确的结论，除了在授权的领域之外，国务院无权在没有法律依据的前提下，在其它领域以行政法规的形式来规定应当由法律规定的事项。进而可以看出，行政法规，在性质上，它是依附于法律规范的附属性规范，它不能脱离法律规范而单独存在，宪法所规定的行政权的性质决定了行政法规不能对其管理的对象设定权利义务规范，特别是实体性的权利义务规范。创设权利义务规范是法律的事，为实现法律所创设的规范服务，是行政法规的事。法律规范与行政法规规范，在性质上有着本质的不同。无视这一本质的区别，还坚持成熟的就立法，不成熟的就可以先制定行政法规，既可以立法，也可以制定行政法规，宪法和立法法对立法权限的划分就失去了意义。由此，我们应当得出这样的结论：我国的法律体系，只能是由法律规范所构成，不应包括行政法规规范，经授权而制定的行政法规除外。由此我们也可以说，目前存在的在很多领域没有制定法律而是靠行政法规或其它规范来进行管理的这一现实，正是我们在加强法制、建立社会主义法治国家进程中要努力解决的问题，而不能反过来作为我们在这些领域继续不立法的理由。我们必须实事求是，客观地认识国情，由无法状态向法治社会努力转变确是一个逐渐的过程，要求在很短的时间内按照八二年宪法在凡是应当制定法律的那些领域都制定出法律来是不现实的，但是我们现在既然已经站在了前人的肩上，历史已经推到了二十一世纪，我们更应当本着与时俱进的精神，在法制建设上比前人有所建树有所进步才是。回归到前述的论题，我们可以得出明确的结论，那就是国家的法律体系当然应当是指只能由国家立法作出的规范，只能是制定法律的那些事项的规范。我们应当按照立法法对法律范畴的规定来理解和把握国家法律体系的涵义。行政法规不能对应当由法律来规定的事项作出规定，它就不应当是国家法律体系的组成部分。

　　有必要在这里就司法解释应否属于法律体系范围的问题作一分析。按照立法法和全国人大常委会对法律解释问题的有关规定，司法解释是指两院在审判和检察工作中具体应用法律的问题作出的解释。就法律设立司法解释的本意而言，这种解释应当理解为是在具体案件中对具体的事实如何适用具体的法律条文而作出的解释。因而这种解释应当是个案的、具体的，是行使审判权或检察权的题中应有之意，而不是离开法律条文去创制新的普遍适用的抽象规范，即不能以司法解释的名义去规定应由国家立法的事项。尽管在现实司法实践中与此不符，大量的司法解释是以抽象的法的规范形式规定了应当立法的事项，并且作为判案依据，是事实上的法律（因而是事实上的法律体系的组成部分），而且，客观地说，这些以司法解释形式出现的大量规范适应了改革开放和社会生活需要，弥补了立法的滞后和不足，为我国司法实践所急需，但这并非是法律上司法解释的本意。以司法解释的形式行立法之实，只能看作是适应实际需要的权宜之计，不得已而为之，而不能视为理所应当。毋庸置疑，这个问题的解决依赖于我国法律体系的建立和完善，而司法解释也最终应回到其法律规定的原本涵义上来。不言而喻，司法解释不是我国法律体系的组成部分。

　　地方性法规规范在性质上又如何呢？

　　按照宪法、地方组织法和立法法的规定，地方性法规分两种情况：

　　一种是，按照宪法、地方组织法以及全国人大及其常委会授权决定而享有地方性法规和经济特区法规制定权的地方国家权力机关所制定的地方性法规和经济特区法规。从地方组织法、有关授权决定和立法法中对立法权限的有关规定来看，经济特区法规与地方性法规并无本质上的区别：地方性法规要不得与宪法、法律和行政法规相抵触；经济特区法规要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。更有后来的立法法中对立法权限的严格划分限定，这二者在立法权限范围及效力方面而言，没有性质上的差别，可以看作是同一类性质的规范。所不同之处是，经济特区的法规根据授权，可以对法律、行政法规作变通规定。对法律的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。

　　另一种是民族自治地方的自治条例和单行条例。按照有关法律的规定，与地方性法规不同的是，自治条例和单行条例在不违背法律或者行政法规的基本原则及有关法律、行政法规专门对民族自治地方所作的规定的前提下，可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通的规定，并且还要报上一级国家权力机关批准。从法律对自治条例和单行条例这种规范的规定来看，在立法的权限范围和规范的效力等级上，是与地方性法规有所不同的。自治条例和单行条例的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。但无论是其有权变通的，还是无权变通的，都必须依附于法律和行政法规，不能脱离法律和行政法规而单独创制，是根据当地民族情况为执行法律和行政法规而制定，与一般意义上的地方性法规没有达到质的差别，仍然属于地方性法规的范畴。

　　至此，综合已有的法律规定，特别是立法法中对立法权限划分的

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