得更深入地发展。早在几年前，有远见的学者就预言“中国将在未来的十、二十年内完成由民法时代步入宪政时代”。（注：蔡定剑：《法制的进化与中国法制的变革——走向法治之路》，载《中国法学》1996年第5期。 ）毋庸置疑，行政法发展的转折时期已经到来。面对新情况、新问题的不断涌现，重新审视宪法与行政法的关系，对于我国宪法尤其是行政法在新世纪的发展至关重要。在我们看来，对这一关系的揭示既要考虑到域外行政法的发展及其演变，更要立足于中国行政法发展的具体实践。基于此，本文通过考察行政法的发展对宪法所产生的双重影响，试图说明宪法与行政法之间是一种互动关系，即行政法不仅是宪法的具体化，而且对宪法自身的发展也起到了补充、完善和推动作用。我们的任务就是要充分发挥行政法的发展对宪法的积极影响，努力推动中国宪政的生成与实施；同时，竭力减轻行政法的发展对宪法的消极影响，为中国宪政的发展清除障碍，从而实现宪法与行政法之互动关系的良性发展，为法治国家的形成提供更多的理论支持。
二、行政法的发展对宪法的双重影响
就调整社会关系的对象和范围而言，宪法与行政法是相通的。两者都涉及到国家权力与公民权利的关系以及国家权力之间的分工与制约问题，均被视为公法的重要组成部分。因此，行政法的发展必然会对宪法产生直接与间接的影响。中外行政法治的实践都有很多极好的例证。如同其他事物 一样，这种影响也是双重的，既有积极的一面，又有消极的一面。
（一）、行政法的发展对宪法的积极影响
1.行政法的发展落实了宪法的基本原则和规范，传播了宪政的基本理念与精神。
出于对公共权力制约及基本人权保障的共同关切，行政法的命运同宪法的命运息息相关。行政法的基本原则、基本制度最终都要受到宪法的制约，而宪法的原则性规定也有赖于行政法的落实。例如，英国宪政的基本特征是法治和议会主权。法治原则的基本内涵之一是法律的平等保护，它要求对政府执行公务的行为合法性的诉讼同私人一样，都由普通法院管辖；而议会主权则意味着法院必须无条件地执行议会所制定的一切法律。因此，对于政府在法律所规定的权限范围内的行为，普通法院就无权进行审查。只有当行政机关超越其权限范围时，法院才能予以干预。于是，“越权无效”成了英国普通法院监控行政权的首要根据。“公共当局不应越权，这一简单的命题可以恰当地称之为行政法的核心原则。”（注：前揭韦德书，第43页。）毫无疑问，这一核心原则是议会主权和法治原则的直接派生物。英国法院在长期的审判实践中，逐渐形成了有关“越权”的具体标准，使得上述核心原则的内涵日渐丰富，进而具体地落实了宪法的基本原则。
法国行政法院的创设及其发展，也表明了行政法发展对宪法原则性规定的落实。1789年法国大革命后不久，制宪会议基于当时特殊的历史背景先后颁布了两条重要法令，规定：“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何形式干扰行政机关的活动，也不能因其职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论”；“严禁法院审理任何行政活动”。（注：前揭王名扬书，第553页。 ）换言之，有关人民同行政机关之间的纠纷应由行政机关自身解决。后来，经过长达一个世纪的发展，法国独立的行政法院体制最终得以确立。行政法院法官在审判实践中创造了大量行政法上的规则、制度，不仅成功地对行政部门实施了有效地控制，而且为保障公民权利做出了重要贡献，从而使宪法分权原则得到了具体落实。
就我国行政法的发展而言，其主要贡献之一也是落实了抽象的宪法规范。例如，宪法第5条规定：“一切违反宪法和法律的行为， 必须予以追究。”但长期以来，我国行政法律责任体系未能建立，致使对行政违法责任的追究无法落实。近十年来，国家立法机关依据宪法，先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》及《行政处罚法》等一批重要的法律，使得行政法律责任体系初步建成。于是，宪法的上述原则性规定在行政法领域被具体化了。其次，我国行政法的发展也广泛传播了宪政的基本理念和精神。“宪政是宪法的灵魂、动力和支柱”，“没有宪政精神和宪政运作，宪法就徒有其名”。（注：郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第379—381页。）尽管学者对“宪政”一语的诠释互有差异，但对宪政的最低标准（亦即宪政的核心理念）——限制政治权力、保护公民自由却是公认的。由于我国现行宪法纲领性过强，导致了宪法规范的适用性较差，普通公民一般很难感知它的现实存在和巨大潜能，从而严重制约了宪政理念的生成。而行政法的充分发展，则使得宪法能够走下圣坛，宪政的基本理念得以溶入社会生活。尤其是体现民主、法治意蕴的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的颁行，大大增强了公民的权利意识和主体意识。他们深深地懂得：自己要守法，政府更要守法；自己违法要承担责任，政府违法也要被追究责任。就政府官员而言，依法行政、权力监督等观念正逐步地被他们所接受。事实上，行政法已经自觉或不自觉地担负起了普及宪政理想的神圣使命。打个比较形象的比喻，行政法就好比是架在宪政基本理念与社会现实生活之间的一座最重要、最宽阔的桥梁；正是主要通过行政法的桥梁作用，宪政理想在中国正逐步变为现实。
以上的分析表明，行政法不仅在制度层面上是宪法的具体化，而且在价值层面上也酣畅淋漓地表达了对宪政理想的追求，从而成为宪政精神的充分展示。可见，行政法的发展水平直接影响到宪法文本的实施程度，两者之间呈现出明显的正比例关系。从这个意义上说，宪法是行政法的基础，行政法则是“动态的宪法”、“具体化了的宪法”。

2.行政法的发展在一定程度和范围内补充、发展了宪法。
众所周知，由于立法者主观认识的有限性与社会生活的无限性之间存在着难以消解的矛盾，因而“法律所未及的问题或法律虽有涉及而并不周详的问题确实是有的”。（注：［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第163页。）立法如此， 立宪亦是如此。成文宪法的高度原则性、概括性及其预测能力的有限性，都注定了其往往滞后于复杂多变的社会现实。尤其是在社会处于急速转型的时期，宪法的稳定性与社会现实的变动性之间的冲突更为明显。由于频繁的修宪极可能导致宪法权威的丧失，因而必须寻求修宪以外的应变机制去消解上 述冲突。就调整对象而言，宪法与行政法有相当部分是重合的，因而行政法在遵循宪法的基本原则、精神的前提下，对宪法的发展是可以有所作为的。行政法的作用与功能，是与它所规范的行政权密切相关的。在国家权力结构体系中，行政权与立法权、司法权相比，具有广泛性、直接性、主动性、积极性等特点。面对着社会政治、经济、科技的发展，行政权的反应最为迅速、敏感、有效，因而能够适应社会变动的需要，进而缓解宪法所面临的窘境。换言之，在特定情况下，行政法的发展对宪法内容具有补充、拓展的功能，在一定限度内能够消解社会变动与宪法滞后之间的紧张关系。
在西方行政法治的实践中，行政法发展对宪法的补充、完善甚至修正的例证是存在的。例如，随着行政民主化、公开化的加快，美国国会于1966年制定了《情报自由法》。该法第一次以成文法的形式保障了私人享有取得政府文件的权利，从而在法律上正式确认了公民的又一基本人权——了解权。毫无疑问，该法是美国行政法的重大发展，它大大丰富了公民基本权利的内容，使公民对政府的监督有了切实地法律保障。更为重要的是，该法拓宽了美国“权利法案”的内容，是对美国宪法的重要补充和

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