退场。市场经济要求解放市场主体创造财富的能力。但现行宪法显然还没有从国家的神话中醒来。一个明显的事实是，现行宪法中“国家”至今还是承诺了对社会和公民太多的积极义务，国家承诺的越多，全社会对国家的依赖就越多，国家的能动权力空间也越大，公民自主空间就越小。公民没有迁徙自由就明显是计划经济时代的残余标志；人们只有纳税的义务而没有监督公共支出的权利更是国家权力本位观念的遗留。国家的神话在宪法序言里就有鲜明的体现。现行宪法序言部分第7自然段——“……把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”——在1993年修改为“……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”我们有意无意地在把国家作为目的范畴解读——建设社会主义国家几乎成了我们的目的。其实，国家不过是一种手段性的存在。“政治权威来自它所统治的人民，而国家是一种功利性的社会现象，它是人民创造出来以使他们从和平和有序的市民社会中获益的。”[21]

　　国家“神话”的制度结构压抑了市场主体的自主空间——市场主体的自主空间与国家的权力空间反比，没有国家权力的制约就没有市场主体的经济自由。因为市场主体的权利最容易受到来自以社会普遍利益为代表者自居的政府的侵犯，“自由就是在于把国家由一个站在社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关；而且就在今天，各种国家形式比较自由或比较不自由，也取决于把‘国家的自由’限制到什么程度。”[22]3次修宪虽然对单一的计划经济体制结构有所微调，但“经济主体的经济活动并没有跳出计划经济时代为不同所有制经济设置的轨道”，[23]不同的经济主体享有的经济自由仍不平等，对不同所有制的经济主体分而治之就是计划经济时代的阴霾。

　　民主法制是任何一个宪政国家的权力运作方式。政党政治国家的民主框架中，执政党的执政方式会对民主政治产生深远的影响。在中国的政治语境下，改善党的领导就成为中国民主政治的重要一环，正是在这个意义上，邓小平同志经常强调改善党的领导。但现行宪法没有体现小平同志的这一重要论述。四项基本原则是现行宪法的指导思想，“这次修改宪法是按照什么指导思想进行的呢？宪法修改的总的指导思想是四项基本原则，……”[24]四项基本原则我们当然要坚持，共产党的领导、马列主义毛泽东思想、人民民主专政、社会主义道路都是我们须臾不敢小觑的至上法则。但问题是，我们在坚持共产党领导的同时，要不要改善共产党的领导？政党政治是现代民主政治的基本样式，共产党执政无论从哪个角度看，都是中国政治的正确选择。共产党的执政地位如何获得宪法上的正当性呢？共产党的政治纲领与多数人的长期利益一致固然是问题的一方面，但这是不够的。只有改善共产党的领导，用政绩来反证执政地位的正当性。[25]在发展中国家里，政绩对合法性的论证更有意义。亨廷顿在论及新兴民主国家的政治合法性时指出：“政绩的合法性在第三波新兴民主化国家中扮演着一个重要角色。”[26]邓小平同志早就注意到了这一问题，“为了坚持和加强党的领导，必须努力改善党的领导。”“怎样改善党的领导，这个重大问题摆在我们面前。不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信。”

　　完善党的领导离不开对党的监督、对党员的监督。由谁来监督？遵从什么样的程序？我们在宪法文本中找不出答案——哪怕是原则性的说法。执政党必须在宪法的框架内运作，非如此，民主法制如何可能？

　　邓小平理论对现实有极强的解释能力和回应能力，顺此推演，贯彻了邓小平理论的宪法对现实也应该有极强的解释能力和回应能力。但我们看到的景况是：宪法对于社会现实的解释能力、回应能力仍然极其脆弱。我们在不长的时间内连续修改宪法就是明证。原因其实很简单，尽管我们经历了三次修宪，但我们一直在进行微调，没有变动宪法的根本格局，没有深入地贯彻邓小平理论。修宪的直接动因是社会经济的不断发展以至于经济每前进一步都不断地与宪法的权威性相抵触，我们的修宪实乃社会现实给逼出来的。“我们无法对经济条件发号施令”，只好无数次地牺牲宪法的权威性，频繁地修改宪法，但又不想做大幅度的变革，只好“头痛医头，脚痛医脚”。我们实际上处于一个非常尴尬的境地：我们想保持宪法的权威性，但又不得不经常修宪。走出这一尴尬境地的唯一法宝就是深入贯彻邓小平理论。
三、失去制衡的国家权力：对国家机构职权的解剖

　　宪政的基本精神就是有限政府、权力制约。宪法不仅要授予国家以必要的权力，还应当有效的制约这种权力，授予权力的目的是为了限定权力的边界，规范权力的行使，以保障公民的基本权利不受侵犯。

　　现行宪法对国家只授权，不限权。宪法总纲有32条，其中24条的主语是国家，8条的形式主语不是国家，但逻辑主语仍然是国家。这等于给国家授予了无限多的权力。

　　这还不够。现行宪法在规定各国家机构的权力时，仍然遵从了“只授权、不限权”的思路。

　　宪法第62条列举了全国人大共计14项权力，还惟恐挂一漏万，又加上第15项：“应当由最高国家权力机关行使的其他权力”。这样的概括权力与前14项列举权力相结合，等于宣告全国人大的权力没有范围、没有边界、无所不包。至于行使权力的程序、方式和条件，则只字不提。同样，宪法第67条除了列举全国人大常委会共计20项权力外，仍嫌不足，也加上了概括授权的第21项权力，即“全国人民代表大会授予的其他职权。”有人可能会说，全国人大及其常委会是最高权力机关，代表人民，地位特殊，可以享有无限权力。的确，全国人大代表人民地位特殊，在国家机关中地位最高，掌握的权力最大，但它再大也大不过人民本身，它的权力不仅可以也完全应当服从人民的权利和利益。为了更好地保护人民中每个人的权利，就必须限制国家机关的权力，包括人民代表机关的权力。

　　宪法第89条授予国务院的权力，几乎可以说是无处不在，无所不能，无事不包括：规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；提出议案；统一领导所属各部门的工作；统一领导地方各级国家行政机关的工作；编制、执行国民经济和社会发展计划和国家预算；领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；管理对外事务，缔结条约和协定；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族事务；保护华侨、归侨和侨眷；改变或撤销部、委不适当的命令、指示笔规章；改变或撤销地方各级国家行政机关不适应的决定和命令；批准省自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县市的建制和区域划分；决定省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严；审定行政机构编制，任免、培训、考核和奖惩行政人员。在上述17项大权之外，同样有第18项概括授权：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。”授予如此巨大的权力而没有任何限制措施，这是非常可怕的。

　　但蹊跷的是，尽管现行宪法授予了人大及其常委会、国务院无限多的权力，但人大的“财政权”却没有明示，国务院的“制定政策权”也“犹抱琵琶半遮面”。应该说，财政权是代议机关的重要职权，是使人民主权得到实现的基本保障；最高行政机关制定政策是行政机关实现法律意图的基本路径。代议机关的“财政权”和行政机关的“制定政策权”决定了两种基本国家权力的分野，我们并不想将代议机关的权力和行政机关的权力设计成两种异质的国家权力。我们也并不试图在制度上使两种异质的国家权力互相制衡——在现行宪法

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