的权利。[22]这自然将大大激发公民监督立法行为的积极性，从而该项权利的充分行使也必将成为推动我国宪法诉讼和违宪审查机制最终建立的强大动力和活力源泉。

　　三、实践困境

　　实践也证明，法规违宪审查建议权的确立大大激发了公民立法监督的积极性，而且该项权利的不断行使再次在我国掀起了要求建立法规违宪审查制的高潮。[23]但另一方面，我们也不得不承认，实践中，该项权利的行使也遭遇了一些困境。

　　首先，审查建议石沉大海，杳无音信。

　　按照《立法法》、《备案条例》及各省、自治区和直辖市地方立法条例的规定，法规违宪审查建议提出后，接受建议的机关必须进行研究，研究后，再决定有无必要送有关专门委员会进行审查、提出意见。这说明公民的审查建议提出后，接受建议的机关，首先必须受理，而不能拒绝；其次，受理以后必须处理，即进行研究，而不能置之不理。但研究以后，是否要把研究结论告诉建议人，以上这些法规都没有规定。而实践中，接受建议的机关往往又不把研究结论告诉建议人。这就导致建议人无法知道自己的建议是否被有关机关采纳了，是否被它们研究过了，这样建议书不可避免地就陷入了一种石沉大海，杳无音信的境地。[24]

　　其次，审查建议无法当然启动违宪审查程序。

　　除了审查建议石沉大海，杳无音信外，我们还需面对一个更大的遗憾，那就是在这么多的法规违宪审查建议案中，竟然没有一例启动了国家的违宪审查程序。

　　在《收容遣送办法》违宪审查建议案中，当全国人大常委会还毫无动静时，国务院很快自觉地将该法规给废除了。[25]国务院的这一举措无疑赢得了国人的普遍赞赏，因为在此公民的审查建议不仅引起了国务院的高度重视，而且还给予了积极的回应，这种民间和政府之间的良性互动关系正是宪政精义之所在。但我们也不得不看到，在此实体正义的要求确实被满足了，但程序正义的要求却被忽略了。因为，三公民提建议的目的不仅仅在于要求废除《收容遣送办法》，更重要的是他们希望能借此启动全国人大常委会的违宪审查程序。[26]

　　与此相比，其它几例审查建议案的情况就更不令人满意了。因为这些建议的提出不仅没有启动违宪审查程序，而且也没有象《收容遣送办法》建议案那样引起立法机关自身的重视和回应。这自然不是这些建议者所希望的结果，因为他们也有着强烈的启动法规违宪审查程序的期望。[27]

　　所以，法规违宪审查建议权虽然使公民获得了一定的启动法规违宪审查程序的权利，但由于这项权利还无法当然启动法规违宪审查程序，这就使得建议者的预期目的往往无从实现。

　　四、发展设想

　　我们总会面临困境，同时我们总是要设法摆脱困境，这样我们才能不断进步。况且，法规违宪审查建议权所遭遇的并不是那种让人无法割舍的两难困境，我们完全可以通过更周全的制度设计来摆脱这种困境。

　　1.建立回复机制

　　建议提出后，接受建议的机关理应把建议的处理结果告诉建议人，这不仅是对公民知情权的保障，而且更是使建议权发挥其应有效果的一个不可缺少的制约因素。试想，如果接受建议的机关可以不把建议处理情况告诉建议人，那么公民怎么知道建议有没有被研究过？又怎么能防止接受建议的机关把建议置之不理，或者随便处理呢？

　　而且从比较法的角度来看，建议权其实就相当于西方国家的请愿权，[28]其目的不仅仅是为了让国家机关能体察到民情，更重要的是为了让国家机关能时时尊重和吸纳民情，这才符合主权在民的要求。[29]所以，对于公民的建议，有权机关不仅要接受，而且要及时给予答复和回应，这本身就是建议权应有之内容。如德国，为了使请愿权发挥实际效果，德国基本法第45条C项规定，联邦众议院内应设请愿委员会，接受国民之请愿。[30]日本则在《请愿法》和《国会法》中，对公民的请愿权进行了专门的规范。但由于现行日本《请愿法》中没有规定答复的义务，因而招致了学界的批评：“合法的请愿书限于官署与公署有受理的义务且有诚实地处理的义务。”因而应修改《请愿法》，“对已受理请愿的官署与公署，关于修改、废止法令及罢免公务员等请愿的处理，应该有将其经过及不采纳的理由答复给请愿者的义务。”[31]我国台湾省也专门制定了《请愿法》，该法第8条规定：“依据本法所定方式提出之请愿，接受请愿的机关，应将请愿结果通知请愿人。” [32]德国、日本和台湾省的这些做法和观点都很值得我们借鉴。

　　最后，这种回复机制，不仅有比较法上的借鉴基础，而且其设置技术也不复杂。其实只要全国人大常委会今后再遇到法规违宪审查建议案后，能适时地把建议处理结果告诉建议人，这个制度就可以初步确立起来了。因为我们虽然不是判例制国家，但先例的作用有时是很大的，只要全国人大常委会率先确立了这个先例，那么其它接受建议的机关一般都会紧随其后。[33]然后在这基础上，等以后实践成熟后，再通过立法对此进行具体规范，这样我们所希望的回复机制就可以基本成型了。

　　2.发展为诉权[34]

　　回复机制的建立虽然可以使我们摆脱建议石沉大海，杳无音信的困境，但它并不能使我们摆脱启动违宪审查程序当然不能的困境。要摆脱这个困境，我们必须把建议权发展为诉权。这不仅是权利救济的需要，也是加强立法监督的需要，更是保障公民主体地位和主人翁身份的需要。

　　但要把建议权发展为诉权就没有建立回复机制那么简单了。因为诉权同时意味着宪法诉讼制度的建立，而宪法诉讼制度的建立，涉及宪政体制的方方面面，这需要长期的改革积累才能完成。所以，虽然建议权离诉权只有半步之遥，但这半步之遥的跨越却需要我们长期的蓄力。但历史的必然，[35]民族复兴的伟大抱负，必定会驱使我们尽早实现这一历史性跨越。

　　注释：

　　[1] 这一事件的详细报道，及建议书的具体内容，请参见崔丽：《三位中国公民依法上书全国人大常委会建议对〈收容遣送办法〉进行违宪审查》，《中国青年报》 2003年5月16日，第7版。及闵家桥：《激活中国违宪审查》和《以公民的姿态挺身而出》，《南方周末》2003年5月22日A3及A4版。

　　[2] 这一事件的详细报道，及建议书的具体内容，请参见崔丽：《五位法律专家针对收容遣送制度提请全国人大启动特别调查程序》，《中国青年报》2003年5月28日，第7版。

　　[3] 这一事件的详细报道，请参见盛学友：《两公民质疑“信访收容”》，《南方周末》2003年10月9日A5版。

　　[4] 这一事件的详细报道，及建议书的具体内容，请参见：郭国松：《劳动教养制度缺乏法律依据》，《南方周末》2003年9月4日A3及A4版。

　　[5] 有关该事件的报道请参见何晴：《我是乙肝患者，但我不是乙等公民》，《南方周末》2003年12月25日A4版。

　　[6] 2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，2000年7月1日生效。以下简称《立法法》。

　　[7] 2001年12月14日中华人民共和国国务院令第337号公布，2002年1月1日起生效。以下简称《备案条例》。

　　[8] 浙江省九届人大四次会议于2001年2月16日通过，同年3月1日起施行。

　　[9] 各省、自治区及直辖市的地方立法条例都有该内容的规定，为了叙述简便，本文的论述都以《浙江省地方立法条例》作为分析代表。

　　[10] 为叙述方便，以下把法律、行政法规、地方性法规及行政规章都统称为法规。

　　[11] 这里的被建议的立法机关即指被建议违宪的法规的制定机关。

　　[12] 见《立法法》第90条第2款的规定。

　　[13] 见《浙江省地方立法条例》第76条第2款的规定。

　　[14] 见《法规规章备案条例》第9条的规定。

　　[15] 见《立法法》第90条第1款、及《浙江省地方立法条例》第76

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