，在预算执行的过程中要求预算的绝对不变是不现实的。《预算法》规定，如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时，政府应该提出追加或追减预算的调整计划，经相应的人大机关的批准，然后调整年度财政预算。但这一规定例来不被重视。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，预算资金调剂过于随意，预算与决算往往有很大差距。其原因直接缘于预算编制较粗，又缺乏科学论证，因而致使预算执行过程中经常发生追加追减现象。但更深层次的原因在于预算执行者并没有预算即法的观念，没有认识到不严格遵行预算就是违法，而且在实践中不执行预算也不受法律的追究，所以预算的权威性和强制性就历来被人们所忽视。为此，在预算执行的过程中，必须强化预算的法治观念，政府对预算的追加和追减的调整计划必须依法进行，同时，加大对预算违法行为的惩治力度。

　　四、完善预算的责任控制

　　长期以来，人们习惯于对财经领域进行政策性调整，对于不执行财经政策的行为通常称之为违反财经纪律。即便是象《预算法》这样的财经法律已经出台，预算已经纳入法律调整的范围，这一思维定势也未能改变。可以说，预算自始即具有法源性，预算一经议会确立便具有法律效力。虽然预算受制于一国的政治体制和政治环境，预算不可避免会受政策左右。但政策与法律相比，具有时效性和不稳定性，因此，政策调整预算的结果会造成预算缺乏严密性、统一性，并最终导致预算风险的加大。在宪政国家，预算的财产基础是公共财产，即人民财产，国家或政府只不过是作为代理人为民理财，因此，国家或政府的一切预算行为都要对人民负责，人民通过代议机关制定法律来规制国家或政府的预算行为，所以，国家或政府也要对法律负责。这就意味着国家或政府没有按照人民的意愿为民理财并造成人民财产的损失，就理所当然地承担法律责任，而不仅是纪律处分。

　　然而，在我国，预算违法的责任性质、责任主体、责任形式以及追究法律责任的程序无论是在法理上还是在立法中都没有清晰的认识。

　　预算违法是单纯的违法还是违宪？预算作为重要的宪法规范，人大和政府不履行宪法中的预算职权或违反预算的法定程序是不是应当承担违宪责任呢？世界宪政史发端于对国王财税权的限制，预算作为经过议会议决的具有法律意义的财政命令，从来都构成了各国宪法的基本内容，其中包括了相应的宪法上的责任。在实行三权分立的西方资本主义国家，议会对政府预算案的否决会导致一国的宪政危机，前几年，美国联邦政府的财政危机很好地说明了这一问题。中国的《预算法》的制度设计中几乎没有预想到政府的预算被人大否决的情况，因此也没有规定预算被否决的法律责任和应对措施。立法者似乎不相信在我国会存在政府的预算被人大否决的可能。而且建国以来中国从中央到地方，也从来没有政府预算被人大否决的先例。究其原因，这一制度设计与议行合一的中国宪政体制是相适应的，与西方三权分立迥异其趣的是，中国的人大与政府之间的关系强调的是统一性和一致性，而不是分立和制衡。当然，中国的宪法也规定了人大对政府享有执法监督权，表现为，政府财政部门向人大进行预算报告，提交人大进行审议。这一人大对政府的预算监督权的行使，实际上是可以对预算进行否决的。但我国的预算立法设计和预算法律实践如此默契似乎说明了中国不需要预算的否决制度。但事实却恰恰相反，多年来人大对政府预算案的完全接受是中国财政民主制度的悲哀。近几年议行合一的原则受到宪法学界广泛的质疑，因为它隐没了人代会与政府之间的监督关系。现实中大量的预算违法行为和巨大的公共财产损失呼唤着预算的人大监督权的切实履行。这里需要着重说明的是，政府的预算被人大否决后，政府需不需要承担宪法责任，承担何种宪法责任，这一问题还有待于进一步研究。我们认为，政府预算案的否决是人大对政府预算编制结果的否定，其主要原因在于财政收支或利益分配的不合理。预算案被否定不但会造成人力和物力的公共资源的巨大浪费，而且也会导致一国政府陷入财政危机。因此，政府要对这一结果承担法律责任，这一责任只能是宪法责任。

　　预算责任的主体一般是指预算的行为主体，但由于责任性质不同，其责任主体也不同。作为违宪责任主体，是指所有编制预算、议决预算和执行预算、监督预算的国家机关，即人大、政府及其各部门。作为行政责任主体，是指编制、执行和监督预算的政府及其各部门，特别是财政部门和审计部门，以及负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员。预算不存在单位犯罪，因此，作为刑事责任主体则仅指个人，即负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，而不包括政府及其各部门。目前存在的问题是在具体的预算管理环节中，由于主体不明导致责任不清，如在预算资金违法使用上，对于预算支出单位、预算单位、预算审批人、预算拨款人和用款部门、用款单位等有关单位和人员分别应承担什么责任，并无明确的规定。

　　预算责任的形式由于责任性质的不同也迥然相异。作为预算违宪责任的形式包括人大对政府的质询和询问，对责任人的弹劾或罢免等；作为预算行政违法责任的形式包括行政责任，包括行政处分和行政处罚，一般认为预算的运转过程发生于国家系统内部，因此预算的行政法律责任只能是行政处分而不能是行政处罚；作为预算刑事违法责任形式包括管制刑、自由刑和财产刑。我们认为，在预算的行政责任中应当包括行政追偿责任，即对在预算的编制和执行过程中，对有过错或重大过失并造成国家利益重大损害的公务员给予经济责任上的追究。诚然，在通常情况下，对公务员的经济责任的追究与其给国家造成的损失不成比例，因此，行政追偿的补偿作用远远低于其惩戒作用。正如有学者所言，设立预算法律责任的目的不是对已经造成的权利损害给予补救，而是通过对违法行为人的制裁，以维护预算法的权威和尊严，促进依法预算管理和预算活动。[12]但作为对公务员违法行为的物质制裁措施，追偿责任的惩戒功能不能被其他行政处分所取代。

　　我国现行的《预算法》确定的法律责任制度存在着明显的缺陷。首先，预算违法行为的列举过于简单，只包括三种情形，即各级政府擅自变更预算行为，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款行为，和隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的行为。根据责任法定原则，我国现今大量存在的其他应当列入预算违法的行为由于没有立法依据，便可以免于法律制裁。这一《预算法》责任范围的缺失应当及时的补充。否则，无异于纵容预算违法行为的存在。其次，预算违法责任形式单一且过轻。根据我国的《预算法》，对于上述预算违法行为只是给予行政责任的追究，即对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。这一单一责任形式是与我国预算国家中心主义理念相适应的，因为我国的预算主体只包括国家机关，即人大及其常委会、政府机关及各部门。因此责任形式也就只能据此确定。然而，公共财政展现的是非国家本位的预算模式。当然，国家机关应当作为预算的主体，并承担法律责任，但非国家机关也不能完全排斥于预算法体系之外，作为公共财政的预算主体也当然应成为预算法律责任主体。退一步讲，即使是政府作为预算的唯一主体，也不一定就完全承担行政责任。因为，行政主体的行政违法行为也可以进行经济制裁和刑事追究。单一的责任形式不能区分不同性质的违法行为从而分别予以惩治，造成由于法律资源供给的匮乏而带来的罚不当过。特别是那些非常严重的违法行为只是得到轻微的追究，而得不

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