问题进行询问和质询，政府对人大定期进行的预算执行情况的报告，下级政府对上级政府的定期进行预算报告，以及对预算进行的财政监督和审计监察。上述一个看似无懈可击的预算监督和控制体系，在实践中却漏洞百出。目前存在的主要问题是预算监督不力。这也是大量预算违法行为屡禁不止的一个重要原因。其症结在于预算权力过分集中于政府手中，人大对政府监督乏力，而政府内部的监督体制又很难取得实效。究其根本原因不在于预算体制问题，而在于中国宪政体制及其法律监督体系及运行机制存在着致命的缺陷。根据中国宪法，人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，在国家机构中享有最高的法律地位，而政府是由人大产生，对人大负责并向人大报告工作的执行机关。可是中国的政治体制和人事任用制度却经常有悖于现行宪法预设的基本规则。在人大和政府的权力配置中，政府更具有实际的权威，而人大的最高国家权力往往只具有法律上的宣示意义。在党内，政府首长的地位经常高于人大领导，政府的首长退职后多数要成为人大常委会的副委员长或副主任，甚至财政部门的首长退职后也可以成为人大常委会的副委员长或副主任。人大成为政府官员的养老院，从政府官员到人大领导意味着权力的失落。在这样一个机制下，人大怎么可能对政府进行强有力的监督呢？在预算的监督体系中，还包括政府内部的预算监督，即政府上级部门对下级部门的监督，财政部门和审计部门的专门监督。但这些监督制度也很难奏效，因为财政部门和审计部门同处行政系统内部，如何进行预算的特别监督缺乏法律程序上的依据。特别是审计监督，多年来在预算中几乎无所作为，原因在于其没有足够的权威。尽管中国宪法规定了审计机关在行政机关体系中的较高的法律地位，[5]但审计机关长期以来在审计中没有借助宪法赋予的权力在预算中发挥应有的作用。[6]在这样一个政治体制和法律监督环境下，中国的预算又如何才能得到有效的法律控制。可见，中国的预算的法律监督从根本上不是《预算法》所能最终解决的，其有赖于中国政治环境的改良和法律监督体制的完善，即中国的宪政改革。就我国当前的公共财政改革而言，如果不辅之以民主法治的整体推进，任何方案设计最终都可能流于形式。[7]

　　三、健全预算的运转程序

　　《预算法》主要体现为程序规范，我国目前存在的预算编制的不合理、预算的审议流于形式、预算执行的随意性可以说都是预算程序上的问题，有些表现为《预算法》运行机制中的问题，但根本上是《预算法》立法缺陷所致。

　　第一，关于预算编制中存在的问题。首先，表现为预算编制权力过于集中。我国的预算编制是在政府系统内完成的，政府内首长负责制的领导体制使得预算编制过程不可避免地受制于个人行政权力，甚至有的行政部门，预算决定权高度集中在少数领导人手中，预算的编制和改动往往为领导人的意志所左右。这种由领导人授意编制的预算缺乏科学性、合理性和真实性，也为事后任意调整预算埋下了祸根。因此，必须改变由领导个人决定预算的状况。其次，预算编制过于粗略。财政部门提交的预算草案项目不细，预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗，且没有比较详细的说明材料。政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂，即使是许多专业人士也不甚明了。这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”现象。为了确保预算在接受人大的审议时能够被看懂，并保证预算执行中稳定性，必须保证预算的详细和规范。这就要求预算编制部门明确细化预算调整的具体内容和对预算超收使用的管理规定，确保预算的严谨。再次，预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏监督和制约，使预算外资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞。政府预算必须覆盖其全部的公共收支，反映它的全部财政活动。不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。我国目前的政府预算，充其量只能说是预算内的政府收支预算。那些称之为预算外政府收支、制度外政府收支的部分，是游离于政府预算之外的。所以，这一次的《预算法》修订，应当取消预算外和制度外政府收支，建立起一个覆盖政府所有收支的完整的政府预算。[8]

　　此外，人大审议预算与预算编制的时间衔接不畅，预算编制的时间过短，造成预算的编制和审议草草了了。按照《预算法》，各级财政应当在本级人代会举行的前一个月，将本级预算草案的主要内容提交本级人代会专门委员会进行初步审查。就省级来说，人代会一般在元月中旬召开，也就是说省级预算必须在12月中旬编制完成，考虑到必要的工作时间，最迟要从10月初就开始编制下年预算，而这时要编制下年预算几乎是不可能的。原因主要有两个：其一，目前我国的财政年度就是日历年度，在 12月31日以前，上年的财政预算执行情况没有执行结果，下年的预算安排缺乏参照依据，粗略的估算很容易与实际情况脱节。其二，下年度的财政收支政策，一般是在年底的国务院文件或全国财政工作会议上才公布，在收支两个方面形势都不明朗的情况下，要财政部门编制预算，确实很难操作。由于时间不足，致使人大在审查预算草案过程中缺乏审查时间，力不能及，其结果只能是审查粗略。[9]预算编制的质量对预算起着决定性的作用，仓促的预算编制过程导致预算的粗疏。为了提高预算编制的质量，目前一个切实可行的措施是，延长预算编制的时间。为此，提前预算编制的时间。修改后的《预算法》可以在原来的基础上将预算编制的时间再提前二个月。

　　第二，关于预算审批中存在的问题

　　由于财政部门提交人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过十五天，而人代会要依法进行各项预定的议程，其中审查预算的时间最多不超过一天，地方的人代会由于会期较短，留给审查预算的时间甚至只有几个小时，因而代表们没有充裕的时间仔细查阅预算草案。[10]多数代表在举手表决时其实并不知道政府预算的内容，更不用说对预算内容的真实性和合理性进行判断。这样造成人大对政府预算的审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去意义，而且人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。这样看来，预算的审议过程像是人大和政府在演戏，一方提交报告另一方通过无疑，彼此心照不宣、配合默契。

　　为了提高预算草案审议实效，除了首先强化人大对政府预算监督外，还要加强人代会对预算的审议能力，延长人代会对预算的审议时间。为加强对预算的审议能力，有学者认为可以在人代会中设立预算委员会，辅助人代会行使预算审批权，辅助人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。[11] 也有人认为，审计机关应逐步由政府组成部门改变为独立的监督机构，进行预算的审查。但目前最现实选择是充实人民代表大会中预算人员，增加人民代表大会内部财经专业代表的比例。

　　第三，在预算执行方面的问题

　　预算一旦通过即具有法律效力，非经法定程序不得擅自改变。《预算法》第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”但由于预算只是一个财政年度之初财政收支的预期

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