如你可以忍气吞声，或者到地方各级的司法机关告状寻求解决，不一定要采取直诉这一方式。对于当时的老百姓而言，由于当时的交通条件不便利，千里迢迢到京城去告御状就意味着要付出很大的经济和人身代价（在古代中国要告御状，必须经过“滚铁钉”等考验）。我们也发现在中国古代中存在着一套完善的诉讼司法制度。问题就产生了，既然有低成本和合法的洗冤途径，为什么老百姓还要去选择高代价和“越诉”这一为法律所严禁的渠道。用常人的理性，我们肯定很难解释这一相悖的行为。因此，要么所有的老百姓都有问题，要么就是司法程度存在问题。答案就是后者。由于中国古代的司法体制中司法、行政不分，地方官同时也是司法官。这就使司法公正得不到应有的保证。在被告人权高位重或者地方官接受当事人一方的贿赂时，受害人就会出现无处告诉或蒙受冤屈的司法不公。或许我们还会想到有受冤人还可以到上一级的地方司法机构要求复审，但由于中国古代特有的官僚体制——官官相护，这一渠道基本上也失效。这就使得老百姓通过循序的正规渠道解决问题的设想变得不可能，因此才导致了老百姓选择千方百计到京城去告御状这一不符合经济理性和惨重代价的方式。在这里，问题似乎已经清楚，但笔者也发现一个问题，那就是古代中国的各朝代基本上只允许逐级告劾，而对“直诉”制度都进行了严厉的限制，以防止这一非常规渠道对司法权威的消解及给中央带来沉重的负担。如《大明律》就规定越诉者“笞五十”。明宣宗宣德六年（1431），皇帝甚至下令越诉者一律发往辽东充军。为什么不彻底禁绝或干脆取消这一制度呢？我们发现，由于中国封建社会特有的官僚体制和任用私人的圈子关系，使得中央很难准确地了解地方官员的行政能力、道德水平等情况，为了实现对地方封建官僚的控制以及塑造皇帝的爱民勤政形象，封建社会的统治者就默许这一非常规制度的存在。前面所述就是中国古代直诉制度存在的合理性之所在。

　　三、

　　新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访 [3].由于刚建国时来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。 1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”（主要是对基层干部的不满）反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。“文革”开始后，信访基本处于瘫痪状态。“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年 6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》。1995 年国务院颁布了《信访条例》，随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等。作为一种制度，信访形成于建国之后不久。为什么信访制度会在这一时期形成？难道仅仅是出于偶然？下面我们将对建国后信访制度形成并存在的合理性进行考察和分析。其一，建国初，信访制度被视为是党和政府密切联系人民的一种制度化形式和纽带。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”、“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果，这也是体现党和人民群众的血肉关系的最好表征。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”，[4] 从领导人的意见中，我们可以看到，制度化的信访，一开始就被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。这是信访制度的首要功能。其二，对各级党员干部进行监督，防止党的腐败堕落。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并以各种方式各级监督党员干部，防止其腐败堕落、脱离群众。信访制度就是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。建国前夕，毛泽东在回答黄炎培关于如何能够跳出中国历史上治乱继替的周期率的问题时就说“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[5]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[6]其三，解决社会存在的矛盾，同时贯彻党的政策，实现社会动员。在信访过程中，可以使社会一些突出的问题得到重视和解决。同时在信访的过程中，工作人员可以通过回信、说服解释等方式向人民群众宣传党和政府的政策，实现社会动员的目的。[7]下面这段代表国家在“路线正确时期”信访观的社论或许正是这一时期信访制度存在的合理性的最佳阐释：

　　实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的问题，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。 [8]

　　进入90年代以后，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，而出现了“功能错位”——更多的被作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。而且很多基层的群众都将信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种方式。这就导致了90年代以来，各类信访活动剧增，尤其是到中央各部门进行上访的人数逐年大幅度上涨，尽管中央出台了诸多措施、方法进行限制，但仍无法阻挡这一发展势头。据调查自去年7月份以来，北京出现“信访洪峰”，来自全国各地的信访大军，每天流动在中央各部委之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大、人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张和诸多社会问题。很多学者纷纷主张取消“人治的信访”，例如学者于建嵘就认为信访制度由于功能错位，消解了国家司法机关的权威，客观上造成了中央政治权威的流失，带来了严重的政治迫害和政治激进主义。[9]还有的学者认为在当前中国的政治体制下，法治仍不完善，如果取消了信访制度将使广大公民丧失了权利救济的手段，使民众陷

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