出席人大会议，究竟是自己请假还是有其他原因也不得而知。因此法律规定的一些制度并没有真正起到应有的作用。[22]

　　另外要指出的是，由于有全国人大代表有许多同时还是地方人大代表，因此对他们实施逮捕，从理论上应经过他们担任代表所在的全部人大（主席团或常委会）的许可。《人民检察院刑事诉讼规则》第93条作了确认。[23]

　　（三）法律提案权

　　全国人大主席团具有法律案提案权，这是中国立法运作的一个特色。赋予主席团以法律案提案权，主要是考虑到主席团作为全国人大会议的主持者，在它需要提出法律案时，应当具有法律案提案权；全国人大会议期间，并非完全不需要主席团临时提出法律案交付全国人大审议；并且主席团成员来自各有关方面，具有广泛的代表性，也有条件提出法律案。[24]

　　从实际运行情况来看，现在还未发现全国人大主席团提出过法律提案。从理论上看，赋予主席团这个权力，是否与主席团的性质及主要任务相违背？

　　应该说，主席团是大会的主持者，按照一般典型的议会理论，议会的指导机关的主要任务是组织辩论，即要具有一定的超脱性，而这首先就要求领导机构不能自行提出议案，因为这样会使他自己也陷入争论的当事方。许多国家甚至规定议长没有投票权（只有在投票结果正反相等的条件下才能投票）来贯彻这个精神。我国把主席团定位为大会的领导机构，更主要的也是通过程序方面的引导控制来使大会顺利运作，而它自己有权提出法律案时，极有可能和与之持反对意见的代表对立起来，从而影响其公正的形象。同时主席团与代表进行辩论似乎也不太可能。究竟是主席团全体与持反对意见的代表进行辩论还是和主席团主持大会一样，实际上由主席团指定人与有关代表辩论。这些制度还需要进一步论证。

　　因此从理论上来讲，不应该赋予人大主席团法律提案权。而实际上，中央认为有必要提出议案时，完全可以通过国务院或人大常委会或其它机关来达到这个目的，不用通过主席团来进行。[25]

　　基于同样的理由，《全国人大组织法》第13条规定主席团提名全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单；《全国人大组织法》第35条规定的各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由主席团在代表中提名，大会通过；《全国人大议事规则》中第39条规定主席团可以对国家领导人提出罢免案。这些在人事上的提名权及罢免案的提议权应该是与作为大会的主持者的身份是相冲突的，因此主席团不应该享有这样的权力。[26]

　　四、主席团的其它问题

　　（一）规模与构成

　　人大主席团的规模可从两个方面考察，一个是其绝对数，一个是其占人大代表总数的比例。从中可以得出大概的印象。关于历届人大会议的主席团人数及所占人大代表总数的比例请参看下表。

　　从绝对数来讲，主席团的人数从最少的79人（一届二次）到270人（五届四次），从相对比例来讲从最低的4.8%（三届一次）到7.9%（一届一次）。一届人大不同次会议来讲基本变化不大，但不同届之间人数则变化较大。《全国人大议事规则》并没有规定人数方面的条款。从最近几次会议来看基本上在5.5%.至于全国人大内部对主席团有何掌握则尚不清楚。

　　至于主席团的构成，还以十届人大一次会议主席团为例，根据官方报道，主席团和秘书长名单草案，是九届全国人大常委会第三十二次会议出的。大会主席团共181人，其中包括党和国家领导人，中央军委委员，各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士，中央国家机关和各人民团体负责人，各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区、解放军代表团负责人，香港特别行政区、澳门特别行政区、企业、科技、社会科学、教育、文艺、体育、卫生、归侨、宗教的代表以及工人、农民、解放军、武警、基层的代表，人口较多的少数民族代表。王兆国当选为大会秘书长。主席团是在大会会议期间主持会议的集体领导机构，是大会的组织者。以前对大会主席团构成的报道也大同小异。从其构成来看是有很强代表性的。

　　（二）资格、罢免及任期

　　国外有很多国家对议长或领导机构组成人员有资格限制。如年龄、党派等。[27]我们国家的主席团对此没有明确要求。在兼顾代表性方面作某种平衡，并没有特别要求进入主席团的代表有什么条件。目前看来只需要是人大代表一个资格要求。至于主席团组成人员有何种程序罢免同样也没有规定。笔者认为，由于现在们的主席团每次大会选举一次，而每次大会会期仅十余天，闭会之后就不存在，到下次会议时若不合格，不选举其作新的主席团成员即可，因此罢免程序其必要性也不是那么强。

　　我们国家的主席团是人大每年的会期开始后，在议预备会议选出，大会闭幕后其实就不存在。严格地说并不存在任期的问题。国外的议长一般是要任职到整届国会结束。至于连选连任则要求不同。为什么不能每届人大选举出一个常任性的主席团，主持该届每年的人大会议呢？而且从实际情况来看，主席团成员的组成是很稳定的。以九届人大为例，有146人连续当选为五次大会的主席团成员，[28]而该届人大历次大会的主席团人数分别为177、169、165、165、166人，分别占82%、86%、88%、88%和88%.因此从这方面来看，主席团每次年会都要重新选举，其是否必要也是值得考虑的。

　　（三）议行合一与民主集中制

　　对于中国人民代表大会制度的活动是否是“议行合一”存在争论。否定者认为我国人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。由此，一些人认定中国已经不是按“议行合一”的原则来组织政府，从表面上看这样说并不错。[29]肯定者认为权力机关既制定法律又组织行政机关，并监督行政机关的工作就是议行合一，[30]可是如果说政府由议会产生并对议会负责的话，那么议会制资本主义国家岂不都是议行合一。

　　在这里两派的观点都是从代议机关和行政机关表面上的关系来说的，而如果要全面地考察国家制度，特别是涉及到政治运行方面的制度时，如果到此为止就下结论估计还有不足。在这里笔者比较赞同杨光斌先生的观点。他结合了我国的政党制度来考察议行合一。他认为解决这些问题的关键是如何理解“行政”。如果仅仅把中国的行政理解为国务院系统的政府，就难以理解中国的政治过程。谈中国的行政体制，不能无视政党体制，否则就不能认识中国政治。无论是人民代表大会还是狭义上的政府，都是在执行党的意志和政策。二者虽说是不同的体制，发挥不同的作用，但最终归各级党委会的领导，因此在根本体制上是无可争议的议行合一。是对马克思主义的议行合一的发展。[31]

　　在不仅国家的核心的政治机制体现了议行合一，人民代表大会的会议过程也体现了这一原则。大会主席团在人民代表大会的会议过程中起决定作用，比如会议的日程、议案表决办法都由主席团决定。而主席团的主要成员不仅来自人大系统，还有政治局和国务院。当然，来自不同系统的成员首先是人大代表。人大代表既可以是议事代表，又可以是党政机关工作人员，这本身就是议行合一的表现。而决定人民代表大会会议过程的主席团制度更生动表明，议和行既是联署办公机构统一，又是利益一致基础上的职能合一。[32]

　　而我国的人大是由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队的代表组成，并且由这些单位组成代表团，不是由各党组成党团，因此通过主席团的组织能更好地发挥党的领导作用。

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