失去冲突地区领土主权的问题。

　　近年来，在涉及国家主权和领土争议等重大事项上，越来越多地出现了居民公决的做法。但从未逾越事先获得宗主国或主权国政府同意这一前提条件。即只有当宗主国同意以争议地区的居民公决方式确定该地区前途时，这种公决才是有效的，才会被国际社会所接受，也才会具备国际法效力。

　　波罗的海三国通过公决脱离苏联实现独立，但三国在历史上就是独立国家，三国之所以能够脱离苏联是因为苏联联邦解体，具备实现独立的政治条件，并不是单纯通过公决就实现了独立。东帝汶在1999年8月通过全民公决实现独立，但此前印尼政府已与葡萄牙政府及联合国签署协议，同意以东帝汶居民公决方式决定东帝汶的前途，实际上等于同意东帝汶独立。葡萄牙对东帝汶属殖民占领，1975年放弃东帝汶时就同意东帝汶前途可以自决。印尼之所以同意以居民公决决定东帝汶前途，不排除印尼政府对公决的结果抱有某种程度的幻想，但是在政治上，很难想象在没有印尼政府同意的情况下东帝汶可以通过公决实现独立。特别是，东帝汶历史上就不属于印尼，印尼在1975年对东帝汶的占领并没有得到国际承认。因此，印尼对东帝汶地位的决定权不是基于确定的国际法权利，而是基于某种因实际占领而导致的主权利益相关性。即便在印尼对东帝汶的主权存在国际法上的重大瑕疵的情况下，印尼的同意依然是东帝汶独立不可绕过的政治前提。只是印尼对东帝汶的主权缺乏国际法根据，转化为了迫使印尼同意其独立的国际压力。印尼以武力维持对东帝汶的统治，造成的人权问题构成同意独立的另一种国际压力。

　　加拿大议会2000年5月通过的《公决明确法》规定了主权国家的一部分可以依法和平统一的详细程序，这在世界各国中是绝无仅有的（尽管有少数国家在宪法上规定了脱离联邦的条款）。该法规定，一个寻求独立的省份首先应将从联邦主体分离出去的“公决问题”提交给联邦议会的众议院进行讨论和评判，由众议院确定该问难是否足够“明确”，如果认为公决的问题不明确，则不应该进行公决，强行公决的结果将不被联邦政府所接受。如果众议院认为公决的问题明确，并且公决结果也以多数票通过，则众议院须根据赞成票的比例、选民的投票率和其他“众议院认为应该考虑的因素或情况”来确定该地区居民中是否有“明确的多数”表示愿意脱离加拿大联邦。在众议院认定了“明确的多数后”，独立省份须与联邦政府及其他各省应进行宪法层面的协商，讨论修改联邦宪法，并讨论资产和负债的分割、边境的确定、土著居民权益、少数族裔的权益等问题，在就所有上述问题达成协议后才能实现独立。这就是说，一个省的独立不仅要经过与联邦政府和其他省的协商和同意，就连该省关于独立的公决问题的设计和公决结果多数的认定，都要经过联邦立法机关的审核和同意。

　　因此，无论是从国际法的实践和个别国内法的规定来说，主权国内某地区的居民无权单独决定该地区的独立。居民公决始终是在主权国同意争议地区独立并同意采用公决形式时完成独立过程的一种确认程序，即对已获得宗主国同意的独立加盖民主合法性的印章（不妨称为“盖章”作用）。也因此，居民公决的意义不在于决定独立，而在于确认独立。并不是所有的独立都需要地区公决，也并不是所有的公决都能够实现独立或决定主权归属。无论在法理上还是在实际生活中，公决的合法性和作用都是有限的。上世纪七十年代直布罗陀关于主权的公决就遭到联合国的否认。瑞士曾举行全民公决拒绝接受难民，公决结果遭到欧洲法院否决。

　　但公决作为直接民主的形式确实可以帮助缓解独立过程中遇到的许多政治困难：首先是说服该地区的统派民众承认自己的少数地位，接受独立；其次，有助于说服主权国或宗主国民众接受国家分离，减缓政府因放弃部分主权而承受的压力（不妨称之为政治“缓压”作用）。有时候，公决的“盖章”作用大于“缓压”作用（当地区居民多数不同意独立时，如北爱尔兰），有时候，“缓压”作用大于“盖章”作用（当地区居民多数同意独立时，如东帝汶）。但无论如何，这种“盖章”权要等到宗主国或主权国政府同意之后才能形成和行使。或者说，一个地区要实现独立往往要经历两次“盖章”，第一次是宗主国政府，第二次才是地区居民。前者的重要性和决定意义往往大于后者。公投的这种确认或二次“盖章”作用在涉及主权的其他公决中也同样表现出来，象东欧许多国家通过全民公决加入欧盟。并不只是全民公决决定了入盟的政策，首先是欧盟和俄罗斯同意（尽管是以不同权利和不同心情）欧盟东扩，其次是东欧各国政府认定入盟的目标符合民族利益，最后才是全民公决确认这项政策。实际上，大多数涉及主权的公决结果事先都可以预料到，而且，即使公决结果与政府的政策目标相反，政府也可以创造机会重新组织居民公决，并通过所掌握的政治资源和宣传力量积极影响公决结果，直至达到目的。

　　公投有时候似乎能够发挥一次性“盖章”作用：由于历史原因，当一个地区的主权归属出现争议时，采取该地区居民公决是解决问题的选择之一。第一次世界大站后1920年至1921年间，石勒苏益格、克拉根富特、上西里西亚、肖普郎等地区就是由战败国或战败国占领区居民在国际监督下以投票表决方式决定其归属的（《云南行政学院学报》1999年3期，“谈全民公决问题”，刚威）。但这些地区有历史侵占的背景，公决的有效性也以相关主权国家及战胜国同意以公决方式决定其归属为前提，并非单纯“盖章”生效。印度与巴基斯坦在 1947年获得独立后，双方一直就克什米尔的归属问题发生争执，并爆发过三次印巴战争。第一次印巴战争后，印巴两国曾将克什米尔问题提交给联合国大会和安理会。1948年8月13日和1949年1月5日，安理会两次决定克什米尔问题交由克什米尔人民自己来决定。但是，印度认为，克什米尔问题已在1947年由克什米尔土王与印度签署的协议解决，反对由全民公决来决定其归属。克什米尔问题不可能排除印巴两国获得解决，当然也不排除利用该地区居民公决的可能。可以肯定，在违背印巴两国意志的情况下，克什米尔地区的公决不可能发生。历史原因使得两国都对克什米尔提出主权主张，缺乏两国同意的任何方案将不会给克什米尔带来和平，在政治上也不可行。

　　哪么在什么情况下，主权国家必须放任其管辖的部分领土单方面实现独立呢？有两种情况，一是殖民统治，二是非法侵占。国际法要求殖民地宗主国对原来通过殖民统治和殖民战争所攫取的领土和所管辖的民族应准其独立。也就是说，受到殖民统治的民族和国家有权脱离原宗主国获得独立，这种独立应不以宗主国的同意为前提。不过，殖民地人民脱离原宗主国而独立的国际法权利是在殖民地人民争取民族独立的斗争中逐步建立起来的国际法原则。由于国际政治的现实障碍，大部分殖民地人民的独立也是在宗主国同意后才获得普遍的国际承认。只是殖民统治侵犯人权、违背国际法的现实使得宗主国面临最大的国际法压力和道义压力，也使得殖民地人民的独立要求理直气壮，得到国际社会的普遍支持。

　　通过武力侵占获得的领土不被国际法所承认，应予归还。两次世界大战后，战败国均归还了大片原来侵占的领土。但如果这种武力占领的领土后来迁入大量宗主国移民，并经历了数个世纪的历史时期，情况就会变得复杂起来，象英国管辖的北爱尔兰和直布罗陀。由于英国大量移民的原因，两地几次全民公决的结果都是赞成继续归属联合王国。但在北爱尔兰，独立运动一直没有熄灭过；而对直布罗陀，英国和西班牙正在商讨主权共享的安排，联合国安理会也曾否决过直布罗陀单方面公决的结果。

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页