不受侵犯即可，也就是规定相对的财产保护。例如德国基本法规定的是财产权“受法律保护”，日本国宪法规定的是财产权“不受侵犯”；作为判例法国家的美国，则主要通过判例保护财产权。可见，现行宪法第四次修改在私产保护条款中未采用“神圣”这一限定词，并不违背世界潮流和国际惯例。

　　也有人提出，如果在宪法中不作“私有财产神圣不可侵犯”的规定，那么为寻求平衡，也应将宪法第十二条第一款规定的“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”中的“神圣”二字删去，以显示宪法对于私产和公产的同等保护。其实，尽管现行宪法对于公产给予超常保护性规定的主要原因之一，是20世纪80年代初制定现行宪法时人们在公产与私产法律地位的认识上存在时代局限性，但关键还在于多年来的实践表明，公产权利主体主要是人格化的国家，权利归属往往明实暗虚，权利主体缺位现象严重，公产权利易受侵害，而且许多公产（如国家对专属经济区和大陆架的权益）往往同国家主权紧密联系，国家主权神圣不可侵犯原则又是如此深入人心并得到各国公认，加之我国修宪历来遵循“可改可不改的不改，可加可不加的不加”的不成文操作规则，所以对于宣示意义大于规范意义的宪法财产条款，似无太大必要在修宪时删去公产保护条款中的“神圣”二字，以免引起不必要的猜疑和争论，因而现行宪法第四次修改对此未作改动。

　　前已提及，私有财产权的绝对自由观已被相对自由观所取代，当今几乎所有国家都认可并实施对于私有财产权的必要限制，主要是通过宪法和法律中的限制条款加以克减。问题在于，在缺乏现代财产法治观和财产保护法律制度不健全的情况下，这种克减往往在操作中变形走样，成为对于财产权利人的超经济剥夺。特别是象政府机关这样的公权力主体，往往易于运用其掌控的行政权力肆意侵犯行政相对人的财产权，而且往往以公共利益为借口，堵住行政相对人的抗辩之口，捆住行政相对人的反抗之手。从实际情况来看，在受到宪法和法律保护的人权中，作为公民的社会经济权利之一的财产权，是长期被轻视、极易受损害的一类基本权利。

　　如果行政机关真正出于公共利益的考虑而采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益为由来限制公民的基本权利（财产权是基本权利之一），当属实质法治主义的一种体现，似乎无可厚非。换言之，公权力主体出于公共利益的考量，有权依法对于财产权（包括私有财产权和公有财产权）加以限制。但是，近年来我国行政管理实践中的大量典型案例和经验教训表明，“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装，这一弊端特别为人诟病。例如在土地和财物的规划、征收、征用、执行等方面出现的大量恶劣案例，往往是某些行政机关和社会组织（说到底是某些掌控公共权力的人）假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实，严重影响了政府形象，社会危害性很大。前已提及的湖南省嘉禾县政府违法不当地介入珠泉商贸城开发的典型案例，就充分证明了这一点。

　　公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象。所以，现行宪法第四次修改后的宪法第十三条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

　　那么，何谓法律意义上的“为了公共利益的需要”呢？这也是见仁见智的一个现实难题。概括国内外学界和实务界的共识与经验，笔者认为在理解和运用“公共利益”这个概念时，应坚持有机联系、相辅相成的如下六条判断标准：

　　1.合法合理性。

　　财产权是公民不可侵犯的基本权利，只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对基本权利加以限制，故须坚持法定与合法原则，也即法律保留和法律优先。各国立法中关于公共利益的表述，主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合的规定等三种方式，其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。此外，关于公共利益的考虑，还应符合比例原则，具有必要性与合理性。如果征收征用之目的可通过其他代价较小的方式实现，则无必要征收征用。

　　2.公共受益性。

　　纵观各国立法和行政实务，许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者，例如它运用公共权力征收征用土地为全社会提供普遍的公益性的土地使用出让服务。若非如此，就不能称之为依法行政、执政为民、以人为本的服务型政府。

　　3.公平补偿性。

　　天下没有免费的午餐。运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲（普遍损害或特别损害）。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观，这是现代法治的一个要义。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿，它体现了现代法治的基本要求——实体公正。与正当补偿、适当补偿等提法相比，公平补偿的提法也许更合乎市场机制的要求，更接近私权利与私权利之间的交往法则。事先补偿则体现了政府诚信和法安定性的要求。[⑥]

　　4.公开参与性。

　　以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。如果在考量土地、财产征收或者征用措施的必要性、公益性及其补偿的公平性的过程中，利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策、寻求说法，这肯定不符合现代法治的又一基本内蕴——程序公正和参与民主的要求。

　　5.权力制约性。

　　以公共利益为由强制克减和限制公民权利，极易造成政府与人民之间的紧张关系，尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权行政和滥用公权力，故须进行有效的监督制约，这是建设有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中，更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督，这是“以权力监督权力”的机制和判断标准。国内外的行政诉讼实践证明，通过司法审查来监督和判断行政征收、征用措施是否真正符合公共利益的要求，就是一种有效的监督制约机制。

　　6.权责统一性。

　　如果行使公权力后不承担责任，那么任何公权力掌控者都会滥用权力，故须完善相应的责任机制。当某个公权力掌控者以公共利益为由克减和限制公民的基本权利，之后通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立，则应严格追究且能够追究其责任，包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任，使其付出相应代价。这是建设责任政府、法治政府的要求，也是最有威慑效力和普遍适用、自动适用的控权机制与判断标准。

　　我国《土地管理法》规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公益事业，可以征用集体所有的土地”。这是现阶段我们从广义上理解公共利益的一个注脚。为防止以公共利益之名滥用公共权力侵犯公民权利，今后可通过立法（如我国《行政程序法》、《行政补偿法》）在概括规定的基础上再逐一列举规定公共

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